（一）必备条款的规制功能
通过招投标程序，政府（采购人）和中标者（供应商）签订正式的政府采购合同。该项合同对采购人和中标、成交供应商均具有法律效力。此时，政府应当首先作为采购人，充分运用采购合同中“必备条款”所具有的“私法规制”功能，维护公共利益。《政府采购法》第45条规定：“国务院政府采购监督管理部门应当会同国务院有关部门，规定政府采购合同必须具备的条款。”但现实是，《政府采购法》颁布8年来，财政部尚未会同住房和城乡建设部等国务院部门，制定统一的《政府采购合同（示范文本）》或必备条款，导致各地政府采购合同的内容五花八门。这与国土资源部、国家工商行政管理局联合监制的《国有土地使用权出让合同范本（示范文本）》形成了鲜明对比。
必备条款是指通过转引技术，把法律、行政法规以及行政政策的强制性规定引入标准合同文本之中，一旦任何一方当事人发生违约情形，另外一方即可要求对方承担违约责任的事项。与形式意义上的契约化相比，这是实质意义上的契约化。对于政府而言，其不必动用行政监管权，只需要以采购人身份，适用合同法，即可要求供应商履行约定义务。供应商拒绝履行或延迟履行的，才发生作为管理者身份的政府的出场问题。从检索到的南京市财政局、南京市工商行政管理局共同监制的《南京市政府采购合同（示范文本）》看，和普通的民事合同并无二致，基本上没有写入“必备条款”或“法定条款”。[18]而与之相比，我国台湾地区的政府采购合同就要完善的多。我国台湾地区“政府采购法”第63条规定：“各类采购契约之要项，由主管机关参考国际及国内惯例定之。委托规划、设计、监造或管理之契约，应订明厂商规划设计错误，监造不实或管理不善致机关遭受损失之责任。”第64条规定：“采购契约得订明因政策变更，厂商依契约继续履行反而不符公共利益者机关得报经上级机关核准，终止或解除部分或全部契约，并补偿厂商因此所生之损失。”依据该“法”制定的“采购契约要项”第2条，列举的“采购契约得载明之事项”多达40项，对“契约场所管理”、“施工管理”、“进度管理”、“履约监督”等规定的事无巨细。[19]若以此为借镜，反思上海市静安区“11•；15”特别重大火灾事故原因中的第2项“工程项目施工组织管理混乱”、第3项“设计企业、监理机构工作失职”，我们就能体悟到“必备条款”之规制功用。因为，如果没有这些“必备条款”，则契约订定后，作为采购人的政府就不能直接引用上述条款终止或解除合同，而必须依据《合同法》上的其他条款与供应商协商解除或终止合同。[20]
（二）履约过程的政府监管
遵循“先私法手段、再公法手段”、“先柔性手段、再高权手段”的现代行政法原则和精神，如果政府以采购人身份，通过平等协商或合同中的必备条款，可以解决政府采购合同履行过程中的各种问题，那么就没有必要另行采取强制性措施或手段。但这并不意味着政府放弃或丧失了监管权。如果前述手段缺乏实效时，政府仍得以管理者身份出场，运用行政监管权，对政府采购合同执行过程的各个环节进行监督。因为，“只有对经济参与者来说存在着依法检查的可能性，才能保证建立一种按照规章制度办事的国家采购行为。”[21]以本案为例，主要包括以下三个方面：
