政府采购公共工程的法律规制
——上海“11•15”火灾事故的制度反思
Regulation on Government Procurement of Public Projects:
The Legal Reflection of " 11·15 "Fire Disaster
湛中乐;郑磊
【摘要】公共工程采购是一个集招投标、建设、验收和管理的综合过程。监管机构在任一环节的疏忽与怠惰，都有可能酿成一场悲剧。上海“11•15”特别重大火灾事故暴露出的“伪标、转包和违法分包、建设部门监管缺失、消防检查不到位”等问题提醒我们，不能仅仅满足于事后追责和拉网式检查，而必须深入公共工程的“上游”和“中游”，强化政府采购的缔约规制和履约管理。政府在公共工程采购中的“采购人和监管者”的双重角色，也意味着合同约定仅是免除了政府作为采购人的民事侵权赔偿责任，并不免除其作为监管者怠于履行职责致害的国家赔偿责任。
【关键词】政府采购；缔约程序；履约管理；国家赔偿
【全文】
一、引言
2010年上海市静安区胶州路公寓大楼“11·15”特别重大火灾事故发生后，建设工程安全问题迅速成为社会各界关注的焦点。中央最高层的批示、上海政界的接连表态、司法机关的迅速介入以及媒体的广泛报道，都使得事故处理过程始终停留在镁光灯下。最终，26名被告人被追究刑事责任，28人被给予党纪、政纪处分，善后赔偿工作缓慢展开。2011年1月，上海市政府和国务院安全生产委员会办公室先后批转和转发上海市建设交通委《关于进一步规范本市建筑市场加强建设工程质量安全管理的若干意见》（以下简称《若干意见》），力图从制度上强化风险源头控制，防范和遏制类似重特大事故的发生。
值得注意的是，根据国务院安全生产委员会办公室《关于上海市静安区胶州路公寓大楼“11·15”特别重大火灾事故调查处理结果的通报》（以下简称《通报》），在引发事故的“间接原因”中，第一项就是“建设单位、投标企业、招标代理机构相互串通、虚假招标和转包、违法分包”；第四项、第五项分别是“上海市、静安区两级建设主管部门对工程项目监督管理缺失”、“静安区公安消防机构对工程项目监督检查不到位”。[1]而在上海市高院的终审判决中，26名被告人分别被控滥用职权罪、受贿罪、重大责任事故罪、行贿罪、单位行贿罪等5项罪名。[2]如果把两者结合来看，就会发现在本次事故中，政府在工程招投标和履约管理等环节存在诸多问题。这就不难理解，为何《若干意见》第7条要专门提出“严格规范建设工程招投标活动”。[3]
如果我们的视野不仅仅局限于本案，还可以发现，近年来频频见诸报端的“楼歪歪”、“路脆脆”等事件，绝大多数都和招投标、建设工程安全监管等环节有关。上海“11·15”特大火灾事故暴露出的“伪标、转包和违法分包、建设部门监管缺失、消防检查不到位”等问题一定程度上在提醒我们，公共工程采购是一个集招标、建设、验收和管理的综合过程。政府在任何单环节的疏忽与怠惰，都有可能酿成一场悲剧。我们在本次事故的反思和检讨过程中，绝对不能仅仅满足于事后追责，而必须深入公共工程的“上游”和“中游”，强化对政府采购行为的事前和事中监管。为此，本文将以政府采购法的原则和制度为基础，依据《招标投标法》、《政府采购法》、《建筑法》、《消防法》等法律法规，展开对“11·15”事故背后隐藏的——政府在工程采购和安全监管方面的种种缺陷的法理批判，探讨如何有效地对政府采购合同的签订和执行进行法律监督和控制。
