电信、联通垄断案中承诺的消极效应
焦海涛
【摘要】电信、联通垄断案因其典型性、严重性、调查阶段的特定性，实际上不宜以承诺方式结案。
反垄断法承诺制度的优势已在世界范围内被实践证明，但执法机关适用该制度时也应考虑其可能带来的额外损失，尤其是道德风险。限制承诺制度的适用范围是控制其风险的有效途径之一。同时，相关配套措施的建立与施行，也应构成对承诺制度适用的必要限制。
【关键词】电信、联通垄断案；
反垄断法承诺制度；道德风险；消极效应
【全文】
一、问题的提出
2011年11月9日，央视《新闻30分》报道称，国家发改委已就宽带接入问题对中国电信、中国联通展开反垄断调查（以下简称电信、联通案），调查的主要内容是：中国电信、中国联通在宽带接入及网间结算领域是否利用自身具有的市场支配地位阻碍影响其他经营者进入市场。发改委表示，若能认定违法，两家企业将被处以上1年度营业额1%~10%的巨额罚款。这一消息不仅在媒体间引起轩然大波，[1]社会公众也极为关注。因为网速、网费问题争论已久，电信、联通等网络供应商的服务与收费行为一直以来也是备受诟病。更何况，央视报道还称，截至2010年，我国宽带上网平均速率排名全球第71位，不及美国、英国、日本等30多个经济合作组织国家平均水平的十分之一，但平均一兆每秒网速的接入费用却是发达国家平均水平的三到四倍。
面对执法机关的强硬态度及社会公众的普遍质疑，电信、联通于2011年12月2日在官方网站同时发出声明，承认在互联互通以及价格上确实存在不合理行为，同时承诺整改，将提升网速并降低宽带资费。两家企业称，已就此向发改委提交中止反垄断调查申请，发改委也证实收到其申请，正按《反垄断法》进行审查。如果发改委经过审查接受了电信、联通的中止调查申请，则本案的调查结果就是，电信、联通的行为既不会被认定为违法，也不会被认定是合法，而是被要求遵守其向执法机关申请中止调查时所做出的“承诺”。
本案曝光之后，人们关注较多的是两家企业是否真的实施了价格歧视等垄断行为，这是本案的实体问题，而承诺决定是一种垄断行为处理方式，属于程序性制度。不可否认，实体问题固然重要，但选择何种程序来处理实体问题同样重要。承诺决定作为一种极为特殊的垄断行为处理方式，其适用必须慎重，因为它不仅可能影响人们对实体问题的看法，也可能在适用中带来诸多消极效应。基于此，本文将撇开电信、联通行为是否构成垄断的实体认定，专门讨论本案中承诺制度适用的正当性问题。
二、正确认识反垄断法承诺制度的优势与风险
反垄断法承诺制度，是指在反垄断法执行机关调查垄断案件时，如果经营者向执法机关作出停止或修正特定行为的承诺，执法机关认为经营者的承诺足以消除行为的消极影响，则可接受该承诺并据此作出决定，要求经营者履行其承诺，从而结束案件调查程序的垄断行为处理方式。这一制度在我国《反垄断法》中体现为第45条规定的“经营者承诺制度”。本案中，电信、联通承诺整改并向发改委申请中止调查，法律依据正是《反垄断法》第45条。
