联合王国内部的权力下放也对法律过程和法治产生宪法性的后果。在苏格兰,议会主席(一院制议会议长)必须确信苏格兰议会提出的各项立法在其宪法权限之内,苏格兰法律官员可能就议会某项决定向枢密院司法委员会提交议案,寻求后者来裁决该决定是否在苏格兰议会的立法能力之内。在威尔士,法院也有权力决定威尔士国民议会的立法行为是否合乎宪法,并属于其权力范围之内。再次,枢密院司法委员会是任何争议的最高上诉法院。因此,权力下放的后果是,英国议会不再能够宣称哪些法律不符合其原来拥有的主权权威。枢密院司法委员会实际上占据了宪法法院的职能。[38]
获得下放权力的立法机构通过的法律,以及英国议会通过的法律可能与欧盟法不兼容和冲突,对这些法律的审查所带来的担忧导致了联合王国出现了关于如何最优处理宪法上诉的严肃讨论,由此形成了联合王国必须改善其上诉司法体系的建议。2003年6月,已有建议提出要废除上院大法官的位置和王室高级法务官,建立一个司法任命委员会来改善法官的质量和任命他们的方式。2007年,新司法部创建,替代大法官承担对法院、缓刑和宪法事务的管理责任。这个部由国家司法大臣领导(尽管这个内阁职位有时仍然被称为大法官),这个大臣可以是下院的成员,而不用像许多世纪以来的那样是贵族。[39]大法官不再是司法系统的首脑也不再任命法官。自从2006年起,为了区分执法人员与法官的角色,法官由司法任命委员会来任命。2009年,联合王国终结了上院作为最高上诉法院的法官角色,第一次建立了一个全新的最高法院,它有12名高级上诉法官,成为整个联合王国民事案件的最终上诉法院和英格兰、威尔士和北爱尔兰(但是没有苏格兰,它的法律体系不同)刑事案件的最终上诉法院以及公众和宪法事务争端的最终仲裁人。[40]不过,这个最高法院的存在不能阻止向欧洲法院申诉。尽管联合王国具有与众不同的历史和看上去运行合理的司法系统,但这些转变却受到一个信念的驱使:那就是英国的法律制度需要更多地与欧洲模式保持一致。不是所有的法官和法律专家都认为有必要进行这些转变,而且,公众对出现的争议问题也漠不关心。除非是欧洲法院推翻已经由联合王国的最高法院作出的判决,或者联合王国的最高法院推翻了在苏格兰法院中已经采取的行动。
三、行政机关对议会和人民负责
长久以来,英国政府一直是直接对议会负责、间接对选民负责。尽管至上的主权被认为存在于“王在议会”,尽管英国人民被称为臣民而非公民,但人们依然相信,政府受议会问责,议会对人民负责。然而20世纪晚期,这两个令人欣慰的信念已经成为担忧和辩论的对象。
首相很早以前就继承了王室的许多特权,但是就在近些年,当议会被首相绕过,选民对官员越来越少尊重的时候,这些权力所产生的习惯受到越来越多的挑战。首相的下述能力日益受到挑剔:任命和解除内阁大臣的职务,在任命贵族、主教和上院法官上的重大作用,最严重的还有未经议会正式批准就把国家带入战争之中。对媒体和公众来说,一个变得愈发明显的事实是,很多重要决策是由首相身边一小撮非民选的人做出的,很多重大事务从未经过整个内阁的深思熟虑。[41]新的议会程序,民政服务改革,公众生活行为准则和新的政府组织,未与议会商量就确定了。除非议会中有一个政党反叛,威胁到首相在议会中的多数支持,行政机关是不可能在众多事务上恰当地对议会负责。因为以牺牲议会的权威为代价来扩张了行政机关的权力,撒切尔夫人和托尼·布莱尔都受到过批评。偶尔,通过举行事关主要宪法问题的全民公投的方式,英国政府越过了议会中的人民代表。1975年有关联合王国是否应当留在欧共体内,1970年代和1990年代有关权力下放问题,就用过这一方法,但它尚未成为英国政治的常规特征。[42]全民公投的结果不会绝对约束议会使之接受它,但拒绝一个明确的结果几乎也不大可能。当然,议会接受了1975年和1998年全民公投的结果。
当立法呈交给议会时,几乎所有这些立法都是由政府大臣们提出的。现在很少有法律是由下院的后座议员或者院外压力集团提出的(18世纪有过这样的情形)。[43]个人议案成为立法的可能性微乎其微。由政府和大臣们主导的议会议程能够保证,但议会没有足够时间通过任何不是由他们提出的法律。只要政府基于下院明显的多数,那么,政府通过其提议的能力几乎不会受到制约。王室否决权在三个世纪前就已被废弃。上院否决下院支持的法律的权力也已受到严重侵蚀。1911年和1949年的议会改革法让下院一个坚定的多数即可搁置上院的任何反对。[44]下院议长签署的议案,比如财政法案,无需上院同意即可获得国王批准。因为下院坚持,经过二读步骤的立法,上院必须在13个月内接受,这样,下院通过的普通立法最多只能被上院搁置一年。政府几乎从来不需要启用1949年议会改革法的这些条款,因为贵族院心知肚明,立法赋予下院更高的权威。著名的《索尔兹伯里惯例》已被上院广为接受,上院议员一般不会阻止政府宣称的已经获得选民清晰授权的措施(比如说,某次竞选纲领的主要内容)。[45]上院中一个下定决心的多数所能做的不过是迫使政府再三考虑其提出的法律,让其好好想一想上院提出的增修案。
联合王国加入欧盟也降低了议会问责政府的能力,因为如此多的行政决定是为了执行欧盟的法律、规章和指令,后者又出自欧盟委员会、欧盟部长理事会和欧盟政府首脑委员会的决定。这些法律与其说源于欧洲议会还不如说源于未经选举产生的执法和行政机构。他们产生于英国政府参与其中的复杂的讨价还价过程和官僚与政治的妥协,但是在这过程中,英国议会完全不知情,而且它常常不得不通过产生于行政行为的法律,而对这些行为它几乎不能加以控制,甚至不能事先进行审查。[46]当欧盟的部长们和其他机构中的官僚做出现实的政治决定时,英国议会被撂在了一边。欧洲议会本身就不是一个强力的立法机构,其问责欧盟部长和官员的能力非常有限。欧洲议会民选立法者的作用是以公开、民主的程序通过法律,并向欧盟官员和政府问责,但真正的权力并不由他们掌控。真正的权力掌控在非民选的官僚和成员国的部长手中。[47]