依申请政府信息公开制度运行的实证分析
——以诉讼裁判文书为对象的研究
于立深
【摘要】通过对上海市第二中级人民法院于2004年7月至2009年11月之间公布的15份政府信息公开行政诉讼裁判文书的分析，可以发现申请人对政府信息公开申请时的申请标准、行政机关对政府信息予以给付的标准、申请人在政府信息公开诉讼中的举证责任、行政机关形成政府信息的基础性义务与政府信息公开的履行性义务之间的关系等四个问题已经成为我国依申请政府信息公开制度运行中亟须解决的问题。同时，这些问题也表明了我国政府信息公开制度采取的行政自制模式虽然取得了巨大成就，但应考虑适时制定《中华人民共和国政府信息法》，并引入各级人民代表大会常务委员会监督模式，完善司法审查救济模式，以促进全部国家机关和公共机构的信息都能依法公开。
【关键词】政府信息公开制度；申请；诉讼裁判文书；行政自制模式
【全文】
信息公开被人们视为是现代民主和人权制度的核心表现方式。在我国，政府信息公开也是法治政府的构成要素之一。2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）就是我国推进法治政府的重要举措施。笔者对上海市第二中级人民法院于2004年7月至2009年11月之间公布的15份政府信息公开行政诉讼裁判文书进行了分析，以此观察我国政府信息公开制度运行中存在的问题。笔者得出的初步结论是，申请人对政府信息申请时的申请标准、行政机关对政府信息予以给付的标准、申请人在政府信息公开诉讼中的举证责任、行政机关形成政府信息的基础性义务与政府信息公开的履行性义务之间的关系等四个问题已经成为我国依申请政府信息公开制度运行中亟须解决的内容。这些问题也对我国政府信息公开制度的设立模式提出了反思，即行政自制模式、司法审查模式、各级人民代表大会常务委员会监督模式三者之中，哪一种模式更能保障相对人获得政府信息抑或更能保证行政机关履行信息公开义务呢？
一、上海市政府信息公开案例材料概况
据新闻报道，《上海市政府信息公开规定》（以下简称《信息公开规定》）自2004年5月1日开始实施到2008年11月12日止，政府信息公开的“民告官”行政案件已经有近400起，居全国首位，其中1例政府败诉，13例和解撤诉。[1]然而，这400起案件的诉讼文书却难以找到。在上海市第二中级人民法院于2004年7月至2009年11月10日之间公布的302份行政诉讼裁判文书中，笔者发现15份政府信息公开行政诉讼裁判文书，原告均败诉（见附表）。
在上文附表中，在收录的上海市第二中级人民法院关于政府信息公开诉讼的15份原告败诉的行政裁判文书中，除2004年、2005年各有1件之外，其余均为2009年上半年作出的终局判决。其中，1号和2号案件由同一组法官合议审理；4号、5号、6号案件由同一组法官合议审理；7号、8号、11号、12号、13号、15号案件由同一组法官合议审理；3号和9号案件由同一组法官合议审理，其中的两名法官参加了7号、8号、11号、12号、13号、15号案件的合议审理；10号案件由单独组成的合议庭审理，但其中的两名法官参加过其他信息公开诉讼案件的审理；14号案件中有两名法官参加过4号、5号、6号案件的合议审理。这样区分合议庭法官构成的目的，是考虑到同一法官或者合议庭可能因为案件审理形成思维定式从而影响其司法反思能力。
二、依申请政府信息公开制度运行中的主要焦点问题
有学者指出，尚处于起步阶段的中国政府信息公开诉讼具有诉请公开信息的主体多为公民个人、诉请公开信息多与个人或企业的财产利益相关、原告方胜诉比例低等特征，并存在着社会团体、公益组织与专业人士对信息公开诉讼参与不够、对政府信息公开的诉求水平相对较低、信息公开诉讼资料不够公开等问题。[17]上述结论也可以从上海市第二中级人民法院公布的15份政府信息公开诉讼裁判文书中得到强烈的印证。而从制度运行的操作技术层面上看，上述15个案例还反映出中国政府信息公开制度运行中存在的其他共性和亟待解决的问题。
