四、地方能否发行债券问题
本次预算法修改中，一个关键的争议点是「地方政府能否发行公债」。这是一个涉及到多维度理论和实践考虑的问题，比较复杂。对此，主要有两种意见：一种观点认为，鉴于部分地方政府面临财政压力，应赋予地方政府发行地方公债的权力；另一种观点则认为，发行公债需要有配套的制度安排，如财政紧急状态应对制度、地方政府破产制度等，在缺乏这些制度安排的情况下，发行地方公债，可能会带来较大的地方债务风险。因此，对这个问题应慎重。我们比较倾向于第二种观点，可以从以下三个层次进行分析。
（一）地方财政赤字普遍存在的现实状况
现行《预算法》第28条规定「地方政府不得发行地方政府债券」，但是也留下了「法律和国务院另有规定」的除外规定。从实践情况看，地方政府维持财政平衡的能力比较脆弱，地方财政赤字实际上普遍存在，此时地方政府一般采取向中央政府借款的办法，而中央政府有时会代地方政府发行债券，一般的做法是中央政府在发行的国债总额中事先划出一定比例供地方政府使用。这种做法在形式上保障统一募债权的同时，将财政风险集中在单一的主体——中央政府上，这种安排存在相当程度的不合理性。基于财政联邦主义的思想和分解财政风险的具体考虑，有不少学者提出预算法中应规定地方政府发行债券的权力。
（二）地方政府发行债券的理论
从长远看，允许地方政府发行债券，具有一定合理性，其合理性主要是基于财政联邦主义和分散财政风险的考虑。
同时，我们可以考虑通过相关的制度设计，将发行地方债券的不利影响降到最低。这些制度主要包括以下几个方面：
第一，设计上级政府和同级人大对地方政府债务的双重监控制度。上级政府的监控，是为了贯彻财政健全主义的要求，也是降低地方财政风险的制度安排，因为现实中地方政府往往易受短期利益驱动，扩大债券规模，以达致在短期内「出政绩」的效果，而这会在长期内给地方政府带来巨大的财政压力。同级人大的监控，则是财政民主的直接体现，发行各级公债，最终决定权都应掌握在体现民意的人民代表大会手中。
