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民生立法视域下的给付行政程序辨析

  

  首先是统一行政程序法典中应规定给付行政的确定力等内容。德国行政程序法典都有相关规定。如德国《联邦行政程序法》第48条1款规定:“违法行政行为,即使已具确定力,仍得部分或全部以对将来或溯及既往的效力撤销。已设立或用以证实一权利或权利上相当优惠的行政行为(授益行政行为),其撤销须受第2至第4款的限制。”第2款到第4款分别从信赖保护、返还给付、撤销补偿、撤销时限几个角度对授益行政行为的撤销作出特殊规定。这些规定针对给付行政的“授益”特性,做出了特殊的程序规定。我国制订《行政程序法》时应充分借鉴他国经验,对给付行政行为的确定力做出专门规定。


  

  其次是在社会民生立法中增设听证等参与性程序规定。给付行政所提供之利益应当为国民公平分享。此种分享可能受到多种威胁。因此,社会民生立法应通过规定听证等参与程序提供分享机会,以保障公民社会权的实现。西方福利国家在民生立法中通常都设置了非常完备的参与性程序制度。如德国《社会法典》(SGB)第10编24条之规定。另外,根据1984 年《美国残疾福利改革法案》规定,听证不再仅仅适用于侵害行为,还适用于拒绝授益申请的决定。{4}相形之下,正在审议或征求意见的我国《社会保险法》草案和《社会救助法》草案中却全无听证等程序规范。这不能不让人感到遗憾。


  

  最后,给付行政还可以适用民法中的程序规定。如德国法虽坚持公私法的区分,但在给付行政领域,《民法典》的有关规定仍被广泛适用。在生存照顾、资助行政领域,以及公营企业作为给付主体时,这种倾向尤为显著。经常被适用的规定包括:提供信息、通知、协助义务、期限、强制执行时对买方的限制等。{5}这些民事程序规范也成为给付行政程序的表现形式。我国公私法学长期隔绝。尤其是私法学人往往对公法不理智地排斥。我国《物权法》制定过程中,民法学界就无视德、法等国民法典适用公物法的现状,一意孤行地将公物法排除于物权法之外。{6}此种风气对给付行政适用私法程序而言是非常不利的。


  

  给付行政存在大量裁量空间。程序规制只是该领域的一种法律规范技术而已。其价值不能过分夸大。但是,没有完善的程序,给付行政的目标也必然难以实现。而给付行政程序的建构与完善必以观念更新为前提。前文所述《规定》与《草案》中的程序缺失多与对给付行政程序的误识相关。如果能早日剔除这些误解,定会对今后的行政程序法典化和民生立法带来诸多裨益。



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