苏丹诉案对《罗马规约》第13条（b）的整合解释
宋健强
【关键词】安理会决议；罗马规约；检察官；国际刑事法院；苏丹
【全文】
《罗马规约》第13条规定了三种案件启动机制，其中的（b）项就是安理会根据《联合国宪章》第七章行动而向ICC提交犯罪情势。达尔富尔案件正属于此类法定启动方式。与其它两种启动方式相比，这种启动方式究竟有什么不同，本条没有任何说明。但是，第14条、特别是第15条分别对其他两种启动方式作了进一步规定，这就使得第13条（b）项的规定显得越发简单。这里的问题是：第一，安理会提交情势，是否需要满足其他“可接受性标准”（例如第17条等）；第二，安理会提交情势，是否需要尊重补充管辖原则？（例如第1条等）据沙巴斯介绍，鲁斯B.菲利普斯在1999年就曾著文认为，这是“罗马大会故意遗留的未决事项”。[1]此外，罗珊娜。利普斯考博也指出：许多学者都持有同样观点。[2]这两个问题其实可以合并成一个问题。但是我们还有一个更重要的问题：安理会提交情势，是否需要尊重第12条的规定（条约效力）？根据该条第1款规定，《罗马规约》只能对当事国适用；该条第2款不适用于安理会提交情势；该条第3款是对非当事国自愿接受管辖的规定，也不适用于安理会提交情势。因此，由于苏丹没有自愿接受管辖，它也不是规约当事国，那么，ICC能够对它行使管辖权吗？安理会提交情势，ICC就可以不受第12条约束吗？只有这一问题得到解决，我们才能继续讨论“补充管辖原则”应否适用问题。当然，实践的现场叙事也可能同时给出答案。
ICC已经接立了四个案件，用奥坎坡检察官的话说：ICC已经进入法官造法的兴奋期。[3]但是，没有哪个案件会比苏丹案件更特殊：安理会已经处理了多年，各种措施基本用尽，但多是无功而返。有人认为：由于美国长期反对ICC,安理会能够把达尔富尔情势提交给ICC，这对国际社会是个不小的震惊。[4]苏丹尚不是《罗马规约》的缔约国，本来可以再“观察”几年（就像剩余88个国家一样），不料却被安理会“一掌”推进了ICC，位置不是缔约国席位，而是被告席。除了明确许多复杂的程序问题外，法院将解释对其运行至关重要的、但却是被罗马大会的谈判者故意留下的含糊规定。[5]达尔富尔案件是一个万花筒，因此沙巴斯才会说：国家操纵直接危害赢弱平民和少数民族的暴行，正是创设ICC的真正打击目标，达尔富尔情势更接近这样的范例。然而把案件送到ICC的，却是一个弊端重重的安理会决议。现有一种忽视这些弊病的强烈趋势。如果这些问题不能尽早解决，它们必将损害起诉活动。[6]本文采取倒置范式展开讨论：先拟讨论最前线的检察官行动，再拟讨论最抢眼的美中立场，又拟回到安理会第1593号决议，最后到达《罗马规约》第13条（b）。讨论中可能需要不断往返于四者之间。苏丹情势已路人皆知，[7]本文不再饶舌，直接进入讨论主题。
一、实事解释之一：检察官何为？
2006年12月14，检察官奥坎坡先生向安理会做了最新报告。[8]关于案件的“可接受性”问题，检察官这样解释：
2005年6月，检察官办公室就达尔富尔问题曾向联合国安理会做了第一个汇报，并强调指出：作为一种最后手段，ICC只有在下列情况下才会采取行动：（1）就法庭诉案而言，尚不存在任何国内调查或起诉行动；或者（2）虽然正在进行或已经存在此类调查或起诉，但是由于存在不愿或不能进行真正的调查或起诉，此类调查或起诉不值得考虑。（第1段）
这种陈述表明：在检察官的心目中，“补充管辖原则”对达尔富尔案件还是适用的。否则，检察官就完全没有必要在此过多馀墨。那么，苏丹政府究竟做了什么？这些行动是否属于检察官“不值得考虑”的情形呢？他继续说：
检察官办公室于2005年6月1日启动调查之前，已经对与达尔富尔案件有关的国内诉讼情况进行了广泛的了解。案情来源相当广泛，其中就包括专家证人和活跃在达尔富尔的组织机构。苏丹政府也声称，它们会调查和起诉那些所谓在达尔富尔地区犯罪的责任人，而且为了完成这一工作，它们已经设立了一套特别法庭制度。那时检察官办公室就断言，在达尔富尔情势中存在法院可以接受的案件，原因是：还没有任何国内诉讼是针对最严重的犯罪和对这些犯罪负有最大责任的人。（第2段）
显而易见，在检察官看来，法院诉讼与苏丹诉讼是在同一情势中针对不同等级的罪行和罪人的。“情势”（situation）不是“事项”（matter）或“案件”（case），换言之，同一“情势”包含不同的“事项”或“案件”，检察官有权在一揽子“情势”中找出可为法院接受的“事项”或“ 案件”，只要选定这种特殊“事项”或“案件”与“补充管辖原则”并不冲突就可以了。关于如何具体排除法院诉讼与国内诉讼的冲突，检察官进一步解释说：
2006年6月，检察官办公室向安理会报告了苏丹国内诉讼的进展情况，特别是那些在达尔富尔各州建立的“特别法庭”和“特别起诉委员会”。那时检察官办公室就认为，有证据表明，那些“特别法庭”已经审理了6个案件，涉及不到30名疑犯。这些疑犯包括18名级别低下的军官（其中8人是“民众抵抗力量”成员），而其他人都是平民。“司法调查委员会”尚未完成任何调查或起诉；而“特别起诉委员会”则继续调查“哈马达情势”，最近已经无罪释放了那些与发生在塔玛的罪行有关的人。2006年11月初，苏丹政府向检察官办公室进一步披露信息，主要是报告强奸起诉、袭击警察和常规武装力量成员的案件。（第4段）
应当重申，可接受性评估不是对整个苏丹司法制度进行判断，[9]而是这样一种评估：苏丹政府是否以真正的方式已经或正在调查或起诉已由检察官选定、拟向法庭陈述的案件。[10]在这些情形中，所谓一个案件，就是特定行为人实施了犯罪、特定犯罪构成了特定事件。（第5段）
根据《罗马规约》规定，检察官办公室正在评估苏丹政府是否正在处理或者已经处理了在本院选定的案件中所划定的事件和个人。进行评估时，检察官办公室正从大量案源中广泛收集信息。2006年11月，检察官办公室要求苏丹政府更新其国内诉讼报告。截至本报告拟定之日，检察官办公室没有获得相关答复，只是得到这样的提示：“司法调查委员会”的工作有所进展，包括又逮捕了涉嫌违反国际人道法和侵犯人权的14名疑犯。这种提示似乎并不可能导致本院对案件的不可接受性。因此，检察官办公室正拟完成向预审分庭递交的起诉文件，同时随着案情逐渐清晰，还要进一步加强安全措施。我们计划最迟会在2007年2月份完成此项工作。（第6段）
然而，检察官办公室还会要求在2007年1月亲赴苏丹收集有关案情进展信息。我们希望能够促进与苏丹政府的对话，并且希望在接触相关文件和其他情报（包括接触和会见在押人员）方面得到苏丹政府的充分合作。（第7段）
这段说明清楚地表明：检察官办公室对待苏丹政府的态度是认真的和耐心的，只是由于苏丹政府始终没有清楚地回答检察官所关心的“特定案件”和“特定人员”问题，其实也是在考验安理会和检察官的耐心，所以检察官在结束报告时强调指出说：
安理会已经声明，持久和平与安全需要正义。真正的国内诉讼可以传播正义，国际刑事法院也可以传播正义，或者两者同时传播正义。在达尔富尔情势中，检察官办公室和ICC正在履行这样的职责：为结束最严重的国际犯罪的有罪不罚文化而贡献力量。
换言之，追求正义应当是ICC与国内诉讼的共同目标，但是实践中（非常）可能存在不同的分工。ICC多是针对国家的罪恶政策本身及其高端代理人，如果苏丹政府不发生政权更迭，其本身是无法自行完整地实现“正义”目标的。苏丹现政府可能理解，但是通常而论，不可能接受。
值得注意的是，随着时间的推移，迫于各种压力（当然安理会的压力是主要的现实压力），苏丹政府的“管辖异议”呼声似乎渐弱，而其国内诉讼活动也日渐丰富。不论怎样说，这对于“实现国际正义”而言，大致趋势还是良性的。所以，检察官报告不嫌内容叠加，再辟专节讨论“苏丹政府”问题：
鉴于检察官办公室的职责是进行不偏不倚的调查，入罪与出罪情节同等重要，如此，若想获悉达尔富尔事件的完整情势，苏丹政府参与诉讼进程就显得特别重要。（第2段）
检察官办公室已经多次要求苏丹政府提供帮助接触文件和待会见个人。继2005年和2006年之后，2006年6月，检察官办公室又提出了详细和广泛的要求。2006年6月，检察官办公室报告安理会说，所要求的会见还未进行，但是苏丹政府已经同意，程序可以在2006年8月进行。（第3段）
2006年8月，检察官办公室苏丹使团终于成行，其间正式会见了两位高级政府官员（证人），根据职位，他们能够提供有关达尔富尔冲突和政府军以及其他团体的活动情报。使团还会见了司法部官员和司法机构高官，以便获得国内诉讼和“赔偿委员会”工作的最新情况。苏丹政府也已提供为数不多的有关文件。（第4段）
对于了解诉讼进程的重要特性而言，还有大量的文件和会见要求有待满足，检察官办公室正就此问题与苏丹政府保持密切联系。检察官办公室将向安理会报告有关进展。（第5段）
看来检察官的“评估”工作并非是纸上谈兵，实地调查的要求和行动始终在紧张磋商和分步进行。苏丹政府也在步步退让，存在疑问的只是：为什么苏丹政府始终不直接回答检察官对“特定犯罪”和“特定人员”的反复“要求”？回答问题不是“自贬主权”，而是捍卫主权。闪烁其词或者干脆拒绝回答，那才是“玩忽”或“懈怠”主权。假如“问题”根本不能回答，既然已有安理会决议在先，检察官也决心已定，看来苏丹政府最终也只能“束手就擒”了。我们很难设想还会有其他结果。
但是，苏丹毕竟不是《罗马规约》正式批准国，按说没有“理睬”ICC的法律义务。换言之，它“有权保持沉默”，没有自我辩白的义务，更不能“自陷于罪”。是安理会把它推进了ICC。这样，我们需要讨论的问题就自然变成：安理会有权这样做吗？ICC应当如何接受和执行这类“决议”？它的长远效果究竟会怎样呢？让我们直接切入这一主题。
