第三，恐怖活动通过制造恐怖气氛，严重扰乱公共秩序。从广义上说，任何犯罪行为的发生，都会给社会心理秩序造成一定的破坏。但一般的普通刑事犯罪侵犯的对象具有限定性，因而这种犯罪给社会造成的恐惧与不安也有限定性。而恐怖活动是以社会公众为侵犯对象的，它所针对的是比行为的直接受害者更为广泛的对象的目标。美国兰德公司恐怖主义的研究分析家和美国国务院关于政治阴谋和暴力问题的顾问布赖安·詹金斯说“恐怖主义的目标不是实际的受害者，而是旁观者。恐怖主义是个剧场”。（注：（英）克里斯托夫·多布森等著：《卡洛斯邦——国际恐怖组织内幕》，常雅茹译，时事出版社1986年版，第8页。）恐怖活动本身就包含着对任意性目标的攻击。由于没有任何人是特定的攻击目标，因而也就没有任何人是安全的。恐怖分子通过屠杀象征性的目标扩散恐惧，造成社会混乱，使所有社会成员都处于恐惧气氛之中，从而严重扰乱了正常的生活工作秩序。对此，以色列前总理内塔尼亚胡说，恐怖分子的攻击对象与其实际目标联系越少，其行为就越具有恐怖主义的性质，恐怖的程度也就越高。可见，恐怖活动具有扰乱公共程序的特点。
综上所述，恐怖活动是指对个人或团体系统使用爆炸、杀人、放火、或其他危险行为，或威胁使用上述手段制造恐怖气氛，扰乱公共秩序，恐吓、要挟社会的行为。
二、国际反恐怖犯罪的立法
随着全球一体化的加速，恐怖组织犯罪跨国化发展已成为非常突出的现实问题。超越国度的恐怖活动对整个世界的和平与安全构成严重威胁。因此，打击和遏制恐怖性组织犯罪，必须依靠国际合作，这一点已为越来越多的国家所认可。
反恐怖活动斗争中的国际合作问题，最早是由国际联盟于1934年因南斯拉夫国王亚历山大和法国外交部长巴图被害而提出的，后又制订了两份公约——《关于防止和惩罚恐怖主义》和《关于建立国际刑事法庭》。根据《关于防止和惩罚恐怖主义》的规定，恐怖活动是指直接反对一个国家而其目的和性质是在个别人士、个人团体或公众中制造恐怖的犯罪行为。它具体表现为：（1）故意危害国家元首、执行国家元首特权的人士、其法定继承人或指定继承人、上述人士的配偶、担任公职或负有公共任务的人士的生命、身体、健康或自由的行为；（2）故意毁灭或损害属于或在另一缔约国管辖下的公共财产或供公用的行为；（3）故意造成共同危险足以危及生命的行为；（4）上列犯罪的未遂行为；（5）制造、获得、扣留或供给武器、军火、爆炸品或毒物以便在任何国家实施上述行为；（6）上列行为的共谋、既遂的教唆、直接和公开的煽动、故意参加、有意识地提供援助等。该以约还规定，缔约国应在各国刑法中把本公约确认的恐怖行为规定为犯罪。这类犯罪，应当作为可引渡的犯罪，按照国际惯例和缔约当事国的法律，予以引渡；在不引渡的场合，任何缔约国都应对在本国境内发现的在外国犯有这类罪行的本国人或外国人，如同在本国领土内犯罪一样，以同样方式予以追诉和惩罚。（注：参见张智辉：《国际刑法通论》（增补本），中国政法大学出版社1999年版，第199页。）该公约签定后由于第二次世界大战的爆发，未获得多数签字国的批准，因而没有生效。但该公约中所包含的许多条款至今仍有现实意义，为制定反恐怖活动的现代公约奠定了基础。并且该公约是第一个涉及恐怖活动问题的国际法文件，它反映了各种不同政治制度的国家反恐怖活动的一致立场，从而推动反恐怖活动的国际合作。
