（三）小结：合法性的基石
合法性的概念正在从“合法律性”（legality）走向另一种意义的“合法性”(legitimacy)。这令我们得以进入一个更为宽广和深邃的视域，基于形式合法与实质合法的复合标准，来审视交通限行的合法性意涵。合法律性强调的是与法律相一致，这里所说的法律既包括法律规则也包括法律原则。但是，“实在法（包括其内含的价值偏好）……可以使我们掌握政府行为可接受性的初步标准，而不是绝对的、严格的、最终的标准。”[30]这需要我们去思索和探寻合法性的深层基础和内在要求，去应对现代行政所面临的合法性的质疑和挑战。
在政治学意义上，合法性理论关注的是统治权力的正当性。在法国学者让-马克·夸克看来，合法性的证成需要具备“赞同”、“价值”和“法律”这三个标志或要求。[31]如果借用这三个标准来具体分析的话，交通限行措施的合法性基础，就在于它是否受到大多数人的认可和赞同、是否契合旨在促进公共福利的社会价值，以及是否符合已经内化了价值的法律。从根本上说，政治学意义上的统治权力的合法性，其核心要素在于权力与权利的同一性。这种权力与权利的同一性，与行政法学意义上的公共利益与个人利益之间的彼此依存、相互转化和互相包含的一致关系相契合，构筑了行政行为合法性的基石。
四、结语
自上世纪初特别是二次世界大战以来，行政模式经历了从管理行政、秩序行政向服务行政、给付行政的变迁。在传统的管理行政时代，国家在经济上采放任主义，注重市场体制的自我调节，所以最小的政府即为最好的政府，政府的职能仅限于治安和税收等纯行政事务，被称为“夜警国家”。但是随着市场体制的失灵和经济危机的频发，特别是自由竞争所带来的大量的社会问题，要求政府积极介入经济运行和社会生活，在市场规制、基础建设、交通运输、环境治理、社会保障、劳资关系等各方面为社会、企业和公众提供优质和高效的服务。“政府在经济与社会管理中积极履行给付和服务的职能、职责，并注重于干预和引导的平等性、柔软性、科学性和有效性，扮演领队和顾问的角色，实行一种积极而民主的给付行政、服务行政模式。”[32]伴随着行政模式的发展，行政法的理念也在发生着深刻的变革。
如果说对交通限行措施的解读是联系全文的一条明线，那么贯穿这三个切入点的一条暗线就是行政法理念的变迁。在行为模式上，从传统的单一的刚性行政行为模式，到新兴的柔性行政行为模式的引入，“刚柔并济”是现代行政法治的应然趋势；在利益关系上，个人利益对公共利益作出基于合意的让渡，公共利益给予这种让渡以公正的补偿，以及相称的“手段：目的”和“个人利益：公共利益”比例模型，这其中所体现出的公共利益与个人利益的一致性，正是现代行政法所应倡导的“人文精神”；在合法要件上，形式合法与实质合法的双层追求，以及作为这种合法性基础的权力与权利的一致性，也是现代行政法理念的真义。现代行政法的理念，归根结底即是建立在公益与私益、权力与权利同一性基础之上的行政主体与行政相对人之间的相互尊重和合作。
【作者简介】
钱卿，单位为东南大学。
【注释】参见叶必丰：《行政行为的效力研究》，中国人民大学出版社2002年版，第25页。
杨毅，王栋，范磊：《机动车单双号限行今实施》，载2008年8月6日《天津日报》第5版。
王姝：《单号车今日夜归须在子时前北京单双号限行措施明日零时启动》，载2008年7月19日《新京报》第A8版。
［美］米尔斯：《权力精英》，王崑，许荣译，南京大学出版社2004年版，第8页。
田文利：《非强制性行政行为及其法治化路径研究》，知识产权出版社2008年版，第67页。
李秀玲：《超过九成北京市民对单双号限行表示理解》，载2008年7月29日《工人日报》第8版。
朱孝春，张光杰：《北京有车无车族对限行常态化态度迥异》，载2007年8月27日《中国青年报》第2版。
参见张强，何民，董仁，高晓琴：“昆明市‘月月无车日活动’及公众调查分析”，载《城市交通》2008年第4期。
李瑞敏：《城市道路交通管理》，人民交通出版社2009年版，第17页。
叶必丰：《行政法的人文精神》，北京大学出版社2004年版，第136页。
莫于川等：《法治视野中的行政指导》，中国人民大学出版社2005年版，第15页。
值得注意的是，在奥运会之后，北京市交管部门并没有简单地保留单双号限行措施，而是弱化交管措施的刚性强度，采用了单双号限行措施的“升级版”—每周停驶一天的限行措施，在限行时段、限行路段、限行对象等方面都要比单双号限行措施“柔和”得多。在2010年12月 24日公布的北京最新治堵方案中，北京市政府提出了“建”“管”“限”3个方面28条综合措施，也体现了“刚柔并济”的策略。
参见关迪：“奥运单双号出行方案获民意支持”，载《数据》2008年第7期。
J. M. Thomson： "The Value of Traffic Management", Journal of Transport Economics and Policy, Vol. 2, No. 1 (Jan.1968), pp. 3-32.
张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版，第82页。
参见何春梅：“政府为机动车限行买单”，载《经营者》2008年第13期。
参见“10大亚运惠民项目公布市民30天免费乘坐公交”，网易2010年9月27日，http：//2010.163.com/10/0927/16/6HJQ0DG700863AUA.html。（最后访问时间：2011年3月24日）。
周佑勇：《行政法原论》，中国方正出版社2005年版，第320页。
姚辉：“单双号限行中的所有权限制”，载《法学家》2008年第5期。
应当说明的是，从严格意义上来说，行政补偿都是因行政机关合法行为造成的。但是确实存在相对人非由于行政行为而为公益遭受损失的情形，例如台风来临时，本已安全进港的渔民响应政府号召出海搜救其他船只，因而遭受损失。对于这种情形，有观点认为应建立公共利益的无因管理制度，而不是行政补偿。参见潘莹：“论建立行政法中的无因管理之债”，东南大学2005年硕士学位论文。
参见周佑勇：《行政法基本原则研究》，武汉大学出版社2005年版，第222-228页。
据调查，高达94.8％的北京市民明确表示对奥运期间单双号限行措施的支持，而在奥运之后“单双号限行是否应该成为常态”这个问题上，有车者和无车者态度迥异：没车的受访者中78.2％的人赞同长期继续下去，有车族则有61.9％的人对此表示明确反对。参见关迪：“奥运单双号出行方案获民意支持”，载《数据》 2008年第7期；朱孝春，张光杰：《北京有车无车族对限行常态化态度迥异》，载2007年8月27日《中国青年报》第2版。
曹林：《单双号限行：多数抑制住了压倒少数的诱惑》，载2007年8月24日《中国青年报》第2版。
周佑勇：《行政法基本原则研究》，武汉大学出版社2005年版，第104页。
室井力主编：《日本现代行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年版，第21页。
在张兴不服北京市呼家楼交警大队行政处罚决定一案中，对于民警依照《北京市人民政府关于实施交通管理措施的通告》对违反了尾号限行规定的张兴给予的行政处罚决定，一、二审法院均作出了维持判决。参见蒋慕鸿：“确定尾号限行的其他规范性文件在行政审判中的适用”，载《人民司法》2010年第16期。
“补强”本是诉讼法学中证据规则的概念，“补强证据是指增强或担保主证据证明力之证据。”（郭华：“口供补强证据规则研究”，载《甘肃政法学院学报》2004年第6期。）在违宪审查正当性问题上，亦有代议补强理论，意指“仅于代议制度‘失灵’时，亦即代议决策之程序不值得信任时，法院始应介入补强、导正之”，施以违宪审查。参见汤德宗：《权力分立新论》（卷二：违宪审查与动态平衡），元照出版有限公司2005年版，第15页。
参见“‘每周少开一天车’实施效果评估报告首次对外公布”，北京市交通委员会政务信息网2009年4月2日，http：//zw.bjjtw.gov.cn/jtzw/dtxx/200904/t20090402_24376.htm。（最后访问日期：2011年3月25日）。
王锡锌：“行政决策正当性要素的个案解读—以北京市机动车‘尾号限行’政策为个案的分析”，载《行政法学研究》2009年第1期。
沈岿：《公法变迁与合法性》，法律出版社2010年版，第21页。
参见［法］夸克：《合法性与政治》，佟心平，王远飞译，中央编译出版社2008年版，第10-30页。
莫于川等：《法治视野中的行政指导》，中国人民大学出版社2005年版，第40页。
