（二）实质合法的追求
随着现代社会从形式法治走向实质法治、从管理行政走向服务行政，形式意义上的合法不再成为合法性的惟一内涵。一个具备了形式合法要件的行政行为，并不意味着一定会受到行政相对人的认同和合作，这也可以解释为什么满足了形式合法要求的单双号限行措施仍然会受到人们质疑和抵触。—个真正“立法为公、执政为民”的公权力组织，也不应自满于形式合法的实现而固步自封，而是积极主动地去谋求实质合法的实现，以达成行政行为合法性的圆满状态。
仍以北京限行为例，在奥运期间的单双号限行和奥运之后的“每周停驶一天”限行中，交管部门采取了不少人性化的便民和惠民的手段和措施。在笔者看来，给限行措施打上“政策补丁”，体现了立足于形式合法基础之上对实质合法的追求，在学理上似乎可以概括为“合法性的补强”，即对行政行为合法性的补充和加强。[27]这其中值得关注的“政策补丁”包括：
一是车牌变更。在限行政策出台后，如果同一车主或者同一家庭所拥有的两辆及以上的机动车车牌尾数同为单号或同为双号，则可以根据自己的实际出行需要，选择变更其中一辆车的车牌号码。对于上述符合条件的车辆，交管部门提供变更车牌号码的服务，整个变更过程简便快捷，只需交相应的工本费即可。车主在购车上牌的时候合理地信赖自己的用车自由不会因政策变更受到影响，而在限行之后赋予车主以车牌变更的权利，实质上可以视为是对车主“信赖利益”受损而给予的补偿。
二是缓冲措施。在正式实行奥运单双号限行措施之前，北京市政府选择了在举办“好运北京”测试赛的同时，对单双号限行措施进行了为期四天的试运行，测试实效，总结教训，为奥运期间的正式实施积累了宝贵的经验，也给市民接受和适应限行一个缓冲的过程。此外，对于奥运之后的“每周停驶一天”限行，北京市政府安排了实施第一周为缓冲期，对违规车辆只进行提示、教育、警告，不予以处罚。
三是弱化刚性。从奥运期间的单双号限行措施（2008.7.20-9.20），到奥运之后改行每周限行一天的措施（2008.10.11-2009.4.10），再到继续实施每周限行一天的措施（2009.4.11-2010.4.10），在此过程中，限行区域从全市道路缩减为五环路以内道路（含五环路），再减为五环路以内道路（不含五环路）；限行时段从全天24小时缩减为每天6时至21时，再减为每天7时至20时，都体现了刚性强度的持续弱化。
四是公车示范。在奥运之后试行的每周限行一天的措施中，对公车采取了比私家车更为严格的限行标准。公务用车的限行区域为全市区域内所有道路，而其他车辆只在五环路以内道路范围内限行；公务用车的限行时段为全天0时至24时，而其他车辆只需在每天6时至21时（后改为7时至20时）的高峰时段限行。一公一私，一严一宽，形成明显的对比，较好地体现了差别化的公平原则。
五是公布依据。交通限行措施实施的必要性，以及其对解决交通和环境问题所产生的实际功效，是制定和实施交通限行措施所应具备的事实依据。2009年4月，有关部门公布了《实施＜北京市政府关于实施交通管理措施的通告＞监测评估报告》，对“每周少开一天车”限行措施的实施效果进行了评价和分析，作为继续实施该限行措施的依据。[28]客观中立的依据的公布，能够增强行政决策的科学性和合理性，提升公众的认同和合作程度。
以实质合法的标准来考问，单双号限行措施的合法性离理想的圆满状态尚有相当之距离。正如有学者指出的，北京机动车限行决策的一个重大缺陷在于公众参与和决策民主化程度不足，欠下了“民主之债”，“只能在后续执行过程中以不断弱化、弹性化措施来弥补，但其危险在于政策所能依赖的手段可能偏离政策目标。”[29]虽然上述这些弥补措施的实施效果尚无实证评估，对于单双号限行措施整体的合法性判断所占比重也不得而知，但是，作为对限行措施合法性瑕疵的补强，这些“政策补丁”蕴含着在形式合法基础之上对实质合法的追求，构筑了连贯形式合法与实质合法之间的桥梁，也体现了行政主体对相对人的权益和意志的尊重，在这个意义上无疑是值得肯定和鼓励的。
