人民币汇率与补贴的认定
——由于人民币汇率转移至出口企业的资金是否构成“财政资助”？
白巴根
【摘要】依据《SCM协定》判断人民币汇率是否构成“补贴”时，须分析四个法律要件：一，人民币汇率是不是政府决定的；二，因人民币汇率转移至出口企业的资金是否构成“财政资助”；三，如果因人民币汇率转移至出口企业的资金构成“财政资助”，那么其是否给“接受者”（“出口企业”）提供了“利益”；四，如果“出口企业”因人民币汇率得到了“利益”，那么是否满足“专向性”要件。本文分析了一和二的问题并得出如下结论：人民币汇率是政府决定的产物（固定汇率），人民币汇率构成“财政资助”。
【关键词】补贴；财政资助；人民币汇率；《
外汇管理条例》
【全文】
一、基本概念和问题
（一）汇率与保护主义
不同国家货币之间的兑换比率（简称汇率[1]）必然影响国际贸易[2]的资源配置。[3]人民币与外国货币之间的兑换比率（简称人民币汇率）也在严重影响中国的进出口贸易或资源配置方向。随着近几年中国出口的海量增长[4]，在像潮水般涌来的中国进口商品面前，遭受打击并试图避免或减轻竞争压力的进口国（尤其是美国）的产业及其政府，为达到阻止进口的目的，正在寻求或使用各种可能的法律手段。例如，在美国受到进口竞争压力的企业或产业在给国会施压寻求保护。[5]这些举动是保护主义[6]，是政治活动而不是经济现象。
但是，在一个民主国家存在保护主义不足为奇，因为国会和政府是为保护国民利益（整体利益和部分利益）而存在的，国会议员的法律地位和政治利益决定了其不得不倾听来自部分选民（利益团体）的诉求。[7]尽管如此，在像美国这样一个法制健全的国家，国会和行政部门也不至于完全被利益集团所左右并成为少数人的俘虏，即国会不是纯粹为私人利益服务的政治机构。保护主义是不可忽视的国内政治现象，但也没有必要把它看得过于严重。即使保护主义再严重、再猖獗，其本身不能被援引为指控一项进口限制措施违反法律的依据，进口限制措施是否违法（包括国内法和国际法），还要具体问题具体分析，法律问题须法律解决。
（二）汇率与反补贴税
寻求保护的国内产业也罢，或欲为其提供保护的国会或政府（是指政府的特定部门，在美国主要是商务部和美国贸易代表）也好，必须为寻求或试图采取的贸易限制措施找到一个法律依据。换言之，出口国政府和企业所面临的是“法律上的保护主义。”[8]针对种种贸易限制措施，无论其法律依据是什么，受到限制的出口国一定采取反对的立场，这样一来法律上的论战将不可避免。[9]
实际上《WTO协定》（虽然其根本任务是限制国家对贸易的管制以推动自由贸易）并没有一律禁止贸易限制措施。例如，《WTO协定》容忍或允许成员采取紧急进口限制措施[10](所谓的“保障措施”，笔者不赞同在贸易领域使用该用语)、反倾销措施[11]以及反补贴措施等所谓的“贸易救济措施”。[12]当然，发动这些措施需要严格遵守法律规定。[13]可以说，贸易保护主义是法律允许的贸易限制措施的活用。
人类社会不是纯粹的经济学（也不存在纯粹的政治学）世界，自由贸易体制也不可能完全无视现实政治利益[14]。贸易自由化[15]或自由贸易体制[16]存在于政治经济交错的现实社会环境中。例如，就算人民币汇率被低估了，那也是有利于美国的进口企业和广大消费者利益的事情，但却遭到美国国会议员和某些产业对人民币汇率的责难或批评。
美国国会议员和产业界指责人民币汇率低估的目的是明确的，他们没有掩饰过其真实意图，也没有设什么陷阱。[17]他们在寻找针对中国出口产品征收反补贴税的法律依据，旨在将中国进口产品挡在境外。[18]换言之，他们的主张是人民币汇率构成补贴或出口补贴（本文称为“人民币汇率补贴构成论”），如果其他法律要件（国内产业所蒙受的实质损害及其威胁以及因果关系）成立，美国针对中国出口商品征收反补贴税就理所应当了。[19]
（三）本文的目的和内容
美国的“人民币汇率补贴构成论”虽然属于保护主义，但为研究我国经济制度与自由贸易体制的关系提出了敏感而尖锐的问题。本文不研究美国的观点，试图客观地分析人民币汇率与补贴的关系。
本文分析《SCM协定》[20]第一条规定的补贴的定义（认定补贴存在的核心条款），考察人民币汇率是否构成补贴的前两个要件，即判断人民币汇率的决定者是不是政府，如果是，由于该措施（汇率）转移至出口企业的资金是否构成“财政资助”。 除“提供主体”和“财政资助”以外，补贴的定义还包括“利益”和“专向性”，本文不予讨论。
虽然，美国产业界在对华反补贴调查申请中多次援引了人民币汇率的依据，但商务部尚未调查人民币汇率。尽管如此，研究人民币汇率问题仍然具有前沿意义。笔者希望本文对中国政府应对与人民币汇率有关的国际法问题提供有力的帮助。
二、认定补贴存在的国际法根据：《SCM协定》第1条
（一）补贴的定义
针对“人民币汇率补贴构成论”，予以反驳的最恰当的法律依据是《SCM协定》[21]第1条规定的补贴的定义[22]，国内学者也在这样做（简称“人民币汇率非补贴论”）。[23]在暂时搁置补贴提供主体的情况下，有关“财政资助”的论证将成为讨论人民币汇率是否构成补贴的首要问题。[24] 本文从分析《SCM协定》第1条规定的补贴的定义入手。[25]
关于补贴存在的法律要件，《SCM协定》[26]规定如下：
第一部分：总则
第1条 补贴的定义
1.1 就本协定而言，如出现下列情况应视为存在补贴：
(a) (1) 在一成员领土内，存在由政府或任何公共机构（本协定中称“政府”）提供的财政资助，即如果：
(i) 涉及资金的直接转移（如赠款、贷款和投股）、潜在的资金的直接转移或涉及债务（如贷款担保）的政府做法；
(ii) 政府放弃或未征收在其他情况下应征收的税收（如税收抵免之类的财政鼓励）注1；
注1：依照GATT 1994第16条（第16条的注释）和本协定附件1至附件3的规定，对一出口产品免征其同类产品供国内消费时所负担的关税或国内税，或在此类关税和国内税已被征收的情况下不超过已征收数量的退税，不得视为一种补贴。
(iii) 政府提供除一般基础设施外的货物或服务，或购买货物；
(iv) 政府向一筹资机构付款，或委托或指示一私营机构履行以上（i）至（iii）列举的一种或多种通常应属于政府的职能，而且此种做法与政府通常采用的做法并无实质差别；或
(a) (2) 存在GATT 1994第16条意义上的任何形式的收入或价格支持；及
(b) 则因此而授予一项利益。
（二）补贴的构成要件
上述规定是研究整个《SCM协定》的出发点。第1条由1.1和1.2[27]构成，但后者与补贴的定义无关，故不予讨论。《SCM协定》第1条1.1规定了补贴的定义的三个要件：补贴的授予者或提供主体（“政府”或任何“公共机构”a government or any public body）；补贴的提供手段（“财政资助”financial contribution）[28]；提供手段所带来的结果（指“利益”benefit，实际上由“财政资助”的提供方法决定）。《SCM协定》第1条规定的“(a) (1) 在一成员领土内，存在由政府或任何公共机构（本协定中称”政府“）提供的财政资助”表明，“政府”或“公共机构”是“财政资助”的主体。“财政资助”的“接受者”的“专向性”是《SCM协定》第2条规定的要件，在此不予讨论。
