（二）不同阶段复议制度定位的调整
1.《行政复议条例》主要定位于维护行政权力运行
《行政复议条例》第1条规定行政复议的功能定位是：维护和监督行政机关依法行使职权，防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。对这一条文的理解，现任国务院法制办袁曙宏副主任在其《行政复议制度的发展》一文中这样写道：“从该条的规定可以看出，‘维护’行政机关依法行使职权是其首要目的。笔者认为，行政复议制度作为一种行政救济制度和行政系统的层级监督制度，其首要功能应当是防止和纠正行政机关违法或者不当行使行政权力，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，通过行政复议对合法权益受行政机关侵犯的公民、法人或者其他组织给予救济。如果行政复议首先是为了‘维护行政权’，这种制度就失去了其存在的意义和价值，因为行政机关依法行使职权的行为主要不是通过行政复议制度来维护的。”
2.《行政复议法》定位转向行政纠错
经过近10年的行政复议实践，《行政复议法》对行政复议的功能定位也发生了变化，把“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益”置于首要地位。虽然《行政复议法》也规定了“保障和监督行政机关依法行使职权”，但其地位明显降低，而且“维护”与“保障”的含义也有一定的区别，“保障”更多地体现为对合法行为的支持。这一阶段的行政复议制度总体上还是“行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度[2]”。
3.《实施条例》突出解决争议、化解矛盾
从《行政复议法》出台到《实施条例》发布的8年，也是对行政复议制度定位认识不断深化的过程，突出的反映在《实施条例》的变化上。《实施条例》第1条描述了这一阶段行政复议制度的功能定位，即“解决行政争议、建设法治政府、构建和谐社会”。联系该条例的所处阶段和出台背景，能够更清晰地反映出定位的变化。世纪之交，我国进入改革发展的关键时期，整个社会进入转轨时期，各种社会矛盾也进入集中凸显期，行政争议呈现多样、多发态势，严重影响整个社会的和谐、稳定。2006年10月，党的十六届六中全会通过了《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出构建社会主义和谐社会的目标，强调要完善行政复议制度，要化解矛盾，增加社会和谐因素，2006年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，将行政复议作为预防和化解行政争议的重要法律渠道，对加强和改进行政复议工作提出了明确要求，2006年12月，华建敏国务委员主持召开全国行政复议工作座谈会，对进一步做好新形势下的行政复议工作做了全面部署。正是在这样的大背景下，《实施条例》更加突出了行政复议制度解决社会突出矛盾的社会救济功能，即更加注重解决问题，更加关注复议制度的实效。因此，行政复议制度也逐渐成为“依法解决行政争议、化解社会矛盾、加强层级监督的一项重要法律制度[3]”。
