案例3:“渝北区交通局领导班子集体下课”事件。2005年以来，渝北区委、区政府把推行问责制度、整治发展环境、评议政风行风三者有机结合起来，在34个区级部门推行‘部门服务社会评议追责制度”，每年开展两次。渝北区交通局在年度评议中连续两次排名倒数第一。为此，渝北区政府启动问责程序，责令区交通局局长邓万学等5名领导班子成员集体辞职。这一问责事件在该区干部中引起了强烈震动，各部门为避免被问责，千方百计添措施，想办法，改进工作作风，行政机关的服务态度在短期内有了明显改观。[4]
二、议题的语境：行政首长责任的存在形态与归责原则的基本内涵
任何学术探讨都应当在共同的语境下展开，才能进行碰撞与交流，最终达成一定的共识。因此，在探讨行政首长问责的归责原则前，有必要就‘行政问责”语境下行政首长责任的存在形态和归责原则的基本内涵作一分析，以达成统一的学术平台，并对本议题的背景有所注释。
（一）行政首长责任的存在形态
从建立问责制的本意和各地的实践来看，在行政问责中，行政首长责任实质是职务责任，它不包括行政首长承担的民事责任和刑事责任。尽管行政首长的领导事务因部门不同而呈现出较大的差异，但其职务责任仍然具有共性。这种职务责任在本源形态上可以分为三类。(1)公务责任，即行政机关的作为或不作为必须合乎目的性（即合乎人民的利益和国家的利益），否则，行政机关就存在公务过错，由于行政机关实行行政首长负责制，行政首长应当对行政机关的公务过错承担相应的责任。公务过错理论渊源于法国，它是指公务活动欠缺“正常的标准”，而“正常的标准”是指公务活动所应当达到的某种中等水平。公务过错表现为多种形式，主要有公务实施不良、不执行公务、公务实施迟延等，既包括公务不合法，也包括公务失当。[5](2)政纪责任，即行政组织规定了一系列约束和规范公务人员（包括行政首长）行为的准则，行政首长违反这些准则应承担相应的纪律责任。值得注意的是，在重庆、海南、深圳等地的行政首长问责制中，追责方式并没有包括行政处分，这说明行政首长的政纪责任尚未纳入其中。造成这一现象的原因在于《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》等法律法规对政纪责任已作了较为明确的规定，因而地方立法可不作重复规定。但是，完整意义上的问责制应当包括政纪责任，这一点在《湖南省行政程序规定》中得到了体现，该规定第169条规定：“责任追究形式包括行政处理和行政处分。”(3）道德责任，即行政首长因其职务作为社会公众人物，有义务做社会道德的表率和引导者，引导社会道德向健康的方向发展，违反这一义务也应承担相应的责任。“在民主社会，一个高尚的官员，应先具有‘良民’身份，再经由法定程序任命。他不仅应娴熟于政策执行技术，更应捍卫与坚持立国的精神，并保障提高公民之道德”。[6]值得注意的是，这里的道德责任并不限于《公务员法》第53条规定的公务员“不得违反职业道德和社会公德”，它还包括行政首长没有做好社会道德的表率和引导者而承担的责任。比如在案例2中，开县县长陈远辉并无违反职业道德和社会公德的言行，开县政府没有及时救助农民金有树这一事实，只能说明陈远辉作为当地最高行政长官没有做好社会道德的表率。
目前，有不少学者将行政领导人职务责任分为法律责任、政治责任、纪律责任和道德责任四类。笔者认为，在“行政问责”这一语境下，这种分类值得商榷：第一，法律责任并非责任的本源形态，只是责任的法定化而已，至于需要将哪些责任上升到法律层面则属于立法中的政策选择问题。“法律责任是一般社会责任的特殊表现形式，专指实施违法行为者必须承担的责任”。[7]比如，《公务员法》规定对违纪的公务员依法给予行政处分，这实际上是把纪律责任上升为法律责任。第二，政治责任渊源于政党政治，它的本意是指作为政党成员的领导人必须在其领导行为中体现所属政党的价值观念和兴趣爱好，从而帮助树立政党权威，赢得最广泛的民众支持，若领导人违反这一政治原则就应承担相应的责任。[8]显然，在行政问责中使用政治责任这一术语并不准确。
