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激励型监管的行政法思考

  

  我国现有的激励型监管效果还不是很理想,而行政程序的缺乏是影响我国激励型监管实效的重要因素。我国‘行政程序理念最初定位于‘限制行政权力、保障公民权益’,强调行政权力形式上的合法性,而对于如何从整体上提高监管绩效、如何通过行使监管权实现社会福利的最大化这些事关监管质量的根本问题,没有相应的程序检验和保障。监管型政府的崛起,使得行政法的任务由原来的单纯控制行政权、防止行政权滥用,发展到如何设计良好的程序使监管机构不仅‘形式上合法’、而且实质上能够促进监管目标的实现、监管绩效的提高”。[20]


  

  程序的设置至少应当包括以下方面。(1)激励型监管的组织、实施程序。各类监管立法应当明确激励型监管的实施主体,权限范围,行政相对人的申请程序,监管主体对激励效果的检查、评价、兑现和期限等组织、实施程序问题。(2)防偏私程序(这实际上也属于组织、实施程序的一部分,也是公平原则的落实)。跟所有的行政行为存在自由裁量情形一样,激励型监管中更是大量存在自由裁量,这就为行政不公预留了空间。因而在限定过度的裁量权方面,通过设置具体的程序规则无疑是一种非常有效的选择。(3)信息公开程序。不管是正面的激励还是反面的激励(即约束),均应以公示的方式让行政相对人和利害关系人知晓,这既是为了指引行政相对人的行为更好地实现激励监管的效果,也是为了让其知道自己的权利和义务,同时增强利害关系人的监督。 (4)其他配套程序(或制度)。其内容不一定是纯粹程序性的,也可能包括实体的内容,如,激励监管所需资金的来源程序(或制度),是通过财政拨付还是通过建立基金取得;又如,监管主体在不给予相对人立法所承诺的经济性优惠、或对相对人采取约束性措施时说明理由的程序(或制度),等等。


  

  (四)激励型监管立法完善的关键:法律责任与救济制度的设置


  

  激励型监管的关键在于实施,而实施的效果很大程度上取决于“信”。《史记·商鞅列传》即记载有商鞅的“徙木立信”说,当然,该“徙木立信”是一种正面激励,但即使对于反面的激励即约束来说,“信”同样也是必不可少的。显然,对“信”违背只可能来自监管主体,而对此予以约束的最有效机制就是律立监管主体的法律责任制度与相对人的权利救济制度,对政府没有兑现其许诺的激励时行政相对人该如何获得救济、行政机关的法律责任又如何追究等问题做出规定。


  

  对我国现行有关激励型监管的立法进行考察可以发现一个奇怪的现象:几乎没有一部法律对(激励型监管)监管主体相应的法律责任、或对被监管主体的权利救济作规定。这不一定是立法的疏忽,一个看似合理的可能解释是:《行政复议法》第6条规定行政相对人“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的,何以申请行政复议;《行政诉讼法》第11条规定人民法院受理行政相对大“认为行政机关侵犯其人身权、财产权的”行政行为不服提起的诉讼。但是,如果复议机关和法院对如此模糊的规定不予理睬而拒绝受理时,监管主体的法律责任和被监管主体的权利救济就成为空话,我国激励型监管的实施效果不佳实在不足为怪了。可见,法律责任与救济制度的设置是激励型监管立法完善的关键。



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