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论行政程序中证明责任的分配规则

  

  (一)行政相对人或第三人负有协助调查、提供证据等一般性义务


  

  这类条款均为宣告性条款,并未规定违反义务的后果,往往将调查程序的“协助”和证据责任中的“提供证据”融合在一起。具体有如下表述方式:(1)行政机关有权要求当事人提供相关证明材料,如《广东省查处无照经营行为条例》第8条;(注:该条第一款规定:“工商行政管理部门查处无照经营行为时,可以询问有关当事人,调查与无照经营相关的情况,并要求当事人提供相关的证明材料或者其他资料。”)(2)当事人应当协助调查并提供证据,且不得拒绝,如甘肃、广东、宁波等地方专利保护条例;(3)当事人应当提供方便,如《贵州省反窃电条例》第8条。(注:该条第二款规定:“电力行政执法人员对用电情况和窃电行为进行监督检查时,有权向供电企业和用户了解供电用电情况,查阅有关资料和进入现场进行调查,供电企业和用户应当提供方便。”)由于没有明确违反义务的后果,在相对人未提供证据或未协助调查、提供方便时,实践中应当如何处理尚不明确。


  

  (二)行政相对人对调查不得拒绝或阻碍,并对证据的真实性负有责任


  

  这类条款建立在一般义务之上,即相对人在提供证据或协助调查过程中,对证据的真实性负有一定责任,或应保证调查程序的顺利进行。具体表述有:(1)应当如实反映情况和提供证明材料,不得拒绝和阻碍,如《浙江省农村集体经济审计办法》第11条;(注:该条规定:“农村审计人员行使职权时,被调查单位和个人应当如实反映情况和提供证明材料,不得拒绝和阻碍。”)(2)不得提供虚假的情况或应如实陈述,如《甘肃省水上交通事故处理办法》第8条。(注:该条规定:“被调查人应当如实陈述有关情况和提供有关证据。被调查人所属单位对事故调查应予以配合。”)


  

  虽然这类条款亦未明确违反义务的后果,但强调了相对人对证据的真实性负责。实践中,证据不真实、调查程序受阻碍都有可能导致行政相对人程序性权利的丧失,最终必将影响到实体权益。


  

  (三)相对人在有正当理由时,可以拒绝调查或提供证据


  

  这类规定并不多见,仅《佛山市实施重大行政处罚备案规定》第23条明确称,法制工作机构有权“进行调查,收集证据……没有正当理由,不得拒绝。”这一规定从另一个侧面表明,在有正当理由时,存在拒绝的可能性。这条规定较为特殊,体现了行政机关自由裁量权和相对人主动权的结合。但“正当理由”实则由行政机关来判断,在实践中能否发挥实效,还有待验证。


  

  (四)在一般性的调查及证据规则外,明确了违背义务的后果


  

  这类条款强调相对人的责任,具体表述有:(1)应当如实陈述和提供证据,如果不及时或内容不真实,将被处以罚款,如《甘肃省水上交通事故处理办法》第24条。(注:该条规定:“事故责任人违反本办法未及时报告、提交事故报告书或者事故报告书内容不真实,影响对事故调查处理的,由海事机构处以100元以上300元以下罚款。事故当事人拒绝接受调查或者故意隐瞒事实,提供虚假证明的,由海事机构处以200元以上500元以下罚款。”)同时,罚款的规定也被北京大学公法研究中心课题组所主持的《行政程序法(试拟稿)》所吸收,该试拟稿第55条第2款规定,“行政机关对拒绝提供证据的证人、当事人可以处以1000元以下的罚款”;(2)在申请类的行政行为中,不提供证据或不协助调查的,将视为放弃申请,即丧失程序性权利。在申请类行政行为中,一般都有类似规定,如《贵州省城市居民最低生活保障办法》第14条;(注:该条第二款和第三款规定:“申请人以及有关单位、组织或者个人应当接受调查,如实提供有关情况。”“申请人及其家庭成员不配合或者拒绝调查的,视为放弃申请。”)(3)对于流行疾病等突发公共卫生事件,要求相对人予以配合。不予配合的,将会依法协助强制执行,如《南京市突发公共卫生事件应急办法》第28条;(注:该条规定:“突发事件涉及的有关人员,对人民政府卫生行政部门和有关机构的查询、检验、调查取证、监督检查及采取的医学措施,应当予以配合。不予配合的,由公安机关依法协助强制执行。”)(4)对于拒绝或妨碍者,可能构成妨害调查。若同时构成违反治安管理处罚法或构成犯罪时,移送相应机关处理,如《南京市行政执法和执法监督暂行规定》第21条。(注:该条第5款和第6款规定:“对拒绝或者阻碍执法人员依法执行公务,违反治安管理处罚条例的,提请公安机关处理。”“对构成犯罪的,应当及时移送司法机关依法追究刑事责任。”)



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