（二） 贯彻预算全面性原则，将政府全部收支纳入人大预算监督范围

　　预算全面性原则，是国际货币基金组织向中国政府推荐的预算法的十大良好原则的重要内容，也是2004年经济合作与发展组织（OECD）推崇的现代预算的十大原则之一。英国1866年实施的《国库和审计部法》要求所有政府收入都应进入统一的基金，而该基金的所有支付均需立法机关批准拨款。在美国，1787年通过的《美国宪法》第1条第9款第6项将一切公款支出的拨款权赋予了国会；并且自1969财年起编制“统一预算“成为惯例。[11] 1947年通过的《日本财政法》第14条的规定：“所有财政收入与财政支出都必须编入预算”，这些年度预算必须由内阁向国会提出并经其审议通过，处理国家财政的权限必须根据国会的决议行使[12]。《联邦德国基本法》第110条第1款也规定：“联邦之一切收支应编入预算案”，此外《德国联邦和各州预算法律基本原则的法律》第8条和《德国联邦预算法》第11条均规定了完整性和统一性原则。[13]

　　预算全面性原则不仅要求将一国政府的全部财政收支技术性地、规则性地列示于一份统一的静态预算文件，更要借由动态的预算过程将政府的一切收支活动纳入规范化、法治化的轨道，纳入民众的代表机构（人大）的监控视野。

　　目前， 我国政府部门还较为普遍地存在预算外资金、制度外“小金库”，仍有数量巨大的资金如巨额财政超收收入、政府部门尤其是地方政府的隐性举债形成的资金、各地的中央转移支付资金等，没有纳入预算，游离于人大监督之外。以转移支付资金的预算编制为例，自2004年以来中央对地方税收返还和补助支出的规模已过万亿元，占中央财政总支出的一半以上。在转移支付资金中专项转移支付比重很高。由于现行的财政转移支付制度未明确事权与财权的范畴，专项转移支付的分配预算编制很粗，往往是将资金整块地“批发”给相应的部委，再由相应的部委在预算执行中进行“二次分配”。结果导致财政资金内部分配管理权分散，出现多头管理、重复安排、划分支出范围随意性大等问题，给人大预算审查监督造成困难。

　　因此，笔者建议在《预算法》中明确规定复式预算制度，扩大预算收入的范围，确立编制财政综合预算的法律地位。严格把关政府收支，在《预算法》中明确“预算收入”和“非预算收入”的范围，并扩展对预算收支的涵盖范围，尽可能全面反映预算内外资金的安排。

　　（三）完善人大预算监督机制，将人大预算监督贯穿于预算活动始终

　　预算实践本身绝非静态的、机械的预算文件而是一个动态的调适的过程。如前文所述，人大预算监督是人大对于预算编制、执行、调整、决算等动态的预算全过程的系统监督，而不仅是对静态的预算文件或某一项预算活动的监督。为充分发挥人大的预算监督职能，就必须建立起完善的预算监督机制，将人大预算监督贯穿于动态的预算活动始终。

　　第一，把好预算编制关，有效行使人大预算编制监督权。

　　在美国的预算体系中，并行存在着两个独立的预算编制机构，即隶属于总统的行政管理和预算办公室和隶属于国会的预算局。[14]设立国会预算局的目的是帮助国会编制预算，主要任务是预算报告、费用估计、经济预测和财政政策分析、记录支出和收入法案、进行特别研究等。国会预算局的设立，使国会能够客观准确的掌握第一手预算资料，从而保证了国会预算监督的主动性。我国人大预算监督要借鉴美国经验在预算编制阶段提前介入，主动了解掌握经济发展情况、编制预算的指导思想、基本依据、主要指标以及实施措施等。在财政部门初步确定预算总体格局时，人大的相关机构要主动行使质询权，要求财政部门作出关于预算安排意见的汇报，积极沟通情况。对其中一些重大问题，人大常委会可以提出意见和建议，供政府讨论预算方案时研究参考。