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困顿的行政诉讼

  

  自从可以获得统计数字的1992年起以来,驳回起诉占据了一审结案方式的10%上下,最高年份(2002年)达到15.2%,最低年份(2010年)也有7.7%。高位的驳回起诉率是行政诉讼的一个特殊现象。[8] 它在法律上是由于行政诉讼法对受理条件做了多重限制,特别是对受案范围的严格限制。在操作上跟法院的受理程序有关:法院对于是否应当受理不能确定的,往往先予受理,审理后认为不符合受理条件的再予驳回。但过高的驳回起诉率,可能挫伤当事人对法院的期望,影响公众对法院的信任。


  

  自《行政诉讼法》实施以来,以移送方式结案的行政案件平均占全部一审行政案件的3%。个别年份(如2001年)畸多,可能是因为出现一些群体性案件的移送。2008年以移送方式结案的比例上升为4.7%,也可能是受年初最高法院发布的有关行政案件管辖司法解释的影响。但此后两年又有所回落。2010年,以移送方式结案的一审行政案件4412件,占当年审结的全部一审行政案件的3.4%。


  

  终结诉讼的案件比例在各年份有所差异。2010年,一审法院终结诉讼1485件,占当年一审审结行政案件的1.1%,与各年份的平均比例相当。从统计数据来看,法院终结诉讼的情形可能不限于《若干解释》规定的3种情形。[9]


  

  (二)判决方式结案


  

  在判决方式结案中,支持被告的判决(包括维持行政行为、驳回诉讼请求等)从1987年的59.2%迅速下降,到1997年只有12.7%。从一点说,行政诉讼保护公民权利、监督行政机关的功能得到了一定的伸张。但此后又有起伏,多数年份在20%以上,2007年高达29.1%,2010年下降为20.2%。支持原告的判决(包括撤销或者变更行政行为、确认违法或者无效、责令履行),多年来在17%上下波动。但最近几年,判决支持原告的比例不断下滑,到2010年跌至7.8%的历史最低点。对行政诉讼的原告来说,这显然是一个坏消息。尽管不能简单地以原告的胜诉率来衡量行政诉讼的成效,但过低的胜诉率必定会挫伤公众对行政诉讼制度的信心。


  

  图5:判决支持原告与判决支持被告的比例


  

  自从《若干解释》规定了驳回诉讼请求的判决方式,这一判决方式在实践中得到频繁的运用。在全国法院2010年审结的各类一审行政案件中,驳回原告诉讼请求的判决11128件,占到全部案件的8.6%,虽然少于维持被诉行政行为判决的比例(11.7%),但远远高于确认合法或者有效的比例(0.2%)。


  

  《行政诉讼法》所规定的司法变更权,运用情况却多少出乎意料。在该法实施初期,法院运用司法变更权尚比较积极。[10] 但以后运用得很谨慎,以致变更权几乎处于“备而不用”的状态。有学者搜集了6家法院在2003年作出的484份行政判决书,发现只有1起案件作出了变更判决。[11] 最高法院的统计数据也印证了这一发现。在2010年全国法院审结的近13万一审行政案件中,变更判决只有137件,其中行政处罚44件、行政许可24件、行政裁决11件。



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