困顿的行政诉讼
何海波
【摘要】统计数据显示，在《
行政诉讼法》施行二十多年，法院惨淡经营，行政诉讼“立案难、审理难、判决难”的问题根本没有得到解决，一些指标甚至每况愈下。《
行政诉讼法》的修改，必须在解决这些困境上有所突破。
【关键词】行政诉讼
【全文】
中国行政诉讼制度的建立，对于依法行政的推动乃至行政法制的完备，贡献巨大。以最高法院的一系列司法解释为代表，行政诉讼制度在操作性的规范层面也获得了长足的发展。然而，不同文献对行政诉讼法实施状况的描述却相当迥异，有的愁云惨雾，也有的歌舞升平。[1]随着《行政诉讼法》的修改提上日程，对它的实施状况做一个客观、全局的评估，很有必要。
本文将主要根据全国历年的统计数据，按照一审受案和结案情况、二审和再审情况、诉讼程序和执行情况等几个主题，分析行政诉讼制度的实施状况。文章所用的基础数据来源于最高法院。一些数据在《中国法律年鉴》、《行政执法与行政审判》、最高法院网站也能找到。
需要说明的是，由于不同时期统计口径的问题[2]，有些事项可能存在误差。例如，司法实践中新增的判决方式，直到2002年开始才有专门统计数据（此前几年看来被归入“其它结案方式”）。但鉴于这些判决方式在当时所占比例很小，对统计结果的影响有限。此外，统计数据中也可能有一定“水分”。例如，一些地方法院把群体性诉讼强行分开立案，人为增加案件数量。但由于结案率和上诉率等其他指标会随着案件基数的变化而水涨船高，这种做法对其他指标不构成实质性的影响。而且，这种做法似乎年年都有。目前尚未发现不同年份案件数的“虚增”比例有明显差异，足以影响案件数量的走势。
一 一审案件的数量及其分布
（一）一审行政案件数量的基本情况
自从行政诉讼制度建立以来，行政案件的数量有了较大的增长。《行政诉讼法》制定的1989年，全国法院受理一审行政案件9934件。1990年10月该法全面实施后，1991年全国法院受理一审案件25667件，约为1990年的两倍。经历了1990年代中期的快速增长和此后一个时期的停滞、波动后，最近几年继续增长。2010年达到历史最高点，全国法院受理一审行政案件129133件，接近13万。
一年13万件行政案件是什么概念呢？按人口平均，大约每一万人一件行政案件。一家典型的基层法院大约受理40件行政案件。在法院当年受理的700万各类一审案件中，行政案件只占1.8％。与国内高达千万计的信访案件相比，行政诉讼案件简直微不足道，单是国家信访局登记的上访人次都比它多得多。
