论我国制定统一行政程序法典的法制基础
——基于现行法律规范体系之分析
应松年;王敬波
【摘要】《湖南省行政程序规定》是我国第一部直接以“行政程序”为标题的法律规范，在行政程序立法领域具有标志性意义。这部全面规范行政程序的法律规范文本，对行政决策、规范性文件制定、行政执法、特别行政行为与应急、行政听证、行政公开、行政监督、责任追究等行政行为的程序都作了规定。以这部法规中关于程序制度的12个关键词为线索来分析我国行政程序法制化成熟程度，可以发现：我国行政程序法制水平已经比较高，尤其是体现在部门规章、部门规范性文件和地方性法规、地方政府规章以及地方规范性文件层面上；行政程序的法制化在全国范围内明显呈现出对国家法律和国务院相关决定加以贯彻落实的“回应型”立法的特征。种种迹象表明，行政程序立法已经完成“先地方后中央”的试验阶段，已经充分具备制定全国统一行政程序法典的法制基础。
【关键词】行政程序法典；立法状况；法制化；法律规范体系
【全文】
一、问题与方法
虽然2003年《中华人民共和国行政程序法》曾列入第十届全国人民代表大会常务委员会的五年立法规划，[1]但最高国家权力机关至今尚未正式启动制定统一行政程序法典的立法程序。一个主要原因是理论和实务界对我国是否已经具备制定统一行政程序法典的法制基础存在分歧，对行政程序规范在我国法律体系中的成熟程度仍然缺乏实证分析。[2]2008年《湖南省行政程序规定》的正式实施，填补了地方层面统一行政程序立法的空白。《湖南省行政程序规定》是我国第一部直接以“行政程序”为标题的法律规范，在行政程序立法领域具有标志性意义。这部全面规范行政程序的法律规范文本，对行政决策、规范性文件制定、行政执法、特别行政行为与应急、行政听证、行政公开、行政监督、责任追究等行政行为的程序都作了规定。我们从《湖南省行政程序规定》的文本中选择行政程序、行政决策、规范性文件、行政执法、特别行为中的行政合同、行政指导、行政裁决、行政调解、行政听证、行政公开、行政监督、责任追究等12个关键词[3]作为线索来分析我国行政程序制度，揭示出现阶段行政程序的立法状况。
我们选择“北大法宝——《中国法律检索系统》”[4]作为检索信息库。作为本文分析的样本库主要来自其中的两个子数据库：《中国法律法规规章司法解释全库》和《中国地方法规规章库》。我们使用的检索方法有两种：标题关键词检索与全文关键词检索。由于分析对象是我国现行有效的法律规范，因此，在检索时均设定“现行有效”作为时效条件。本文检索的法律规范截至2009年10月16日。
二、行政程序
虽然《湖南省行政程序规定》是目前我国唯一一部直接以“行政程序”为标题的法律规范，但在我国现行法律规范体系中以“程序”为标题的法律规范却不少。我们以“程序”为关键词进行标题检索后，查询到行政法规2件、法规性文件9件、部门规章94件、地方性法规54件、地方政府规章132件、地方部门规范性文件398件、地方规范性文件939件。为了对有关程序的法律规范的发展过程有所了解，我们选择标题含有“程序”的部门规章和地方政府规章进行对比分析。国务院部门和地方政府都是从1985年开始制定以“程序”为标题的规章。总体上说，规定程序的部门规章和地方政府规章总体上呈增长趋势。1990年之前，全国范围内关于行政程序的法律规范数量比较少。1985-1987年，部门规章每年只制定1件；1989-1994年，每年也只制定2-3件；地方政府规章在1985年制定的只有1件；1986-1993年，每年制定的只有2-4件；1995-1999年，有关行政程序的法律规范数量增加非常之快，部门规章在1996年达到历史峰值，当年制定8件，地方政府规章则在1997年达到历史峰值，当年制定19件；2000-2004年，规章数量有所减少；2005—2009年，又出现上升趋势。通过分析检索到的全部规章，我们发现1996-1999年，由于《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）颁布，国务院不少部门和地方政府都制定了有关行政处罚具体程序的规章，这是该期间规章数量处于历史峰值的主要原因。同理，2005年以后，在《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）的推动下，关于行政许可程序的规章增多。
