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我国重大行政决策程序立法实践分析

  

  据笔者统计,截至2010年10月,在中国31个省、直辖市、自治区(不包含港澳台地区)现有的重大行政决策程序规范性文件中,已运用公众参与、专家咨询、可行性论证、合法性审查、信息公开、集体审议等程序制度的,均超过50%,特别是公众参与、专家咨询制度的比例已达到74%;事后评估制度、公共利益衡量等程序在大多数规范性文件中也有所体现,比例均达到30%—50%左右;有关试点、试行、区域协调制度的规定占16%。在这些规范性文件中,有的采取单项立法的形式;[1]有的采取综合立法的形式;[2]有的评价指标规定得较为全面细致;[3]有的评价指标规定得较为笼统简略;[4]有的省市规范体系化;[5]有的省市至今没有重大行政决策程序的相关规范性文件。[6]其中有一些规范性文件制定得较为成功,在社会上取得了良好反响。


  

  例如,2008年颁布的《湖南省行政程序规定》是中国第一个地方行政程序规定,它规定重大决策必须经过调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查和集体研究等五个必经程序。另外,该《规定》第32条规定的行政决策咨询机构、第34条规定的成本效益分析、第36条规定的必要性、可行性、科学性论证、第44条规定的评估制度等程序制度,为以后其他地区的行政决策程序规范性文件的制定提供了范本。


  

  又如,2009年颁布的《青海省人民政府重大行政决策程序规定》同样引起了社会各界及新闻媒体的普遍关注。该《规定》共八章31条,对青海省政府重大行政决策必须坚持的原则、决策事项和权限、决策建议的提出、决策准备、决策审定、决策的执行和监督以及责任追究等方面都作了严格和具体的规定。决策前调研、协调、论证制度、先行试点制度;合法性审查、必要性和可行性论证制度;执行情况报告反馈制度等都是该《规定》的亮点所在。它是经济欠发达地区进行程序制度建设的有益尝试,对引导公众有序参与决策,实现政府科学、民主、依法决策具有重要意义。


  

  再如,2010年颁布的《广州市重大行政决策程序规定》也具有较强的代表性。该规定在第三章和第四章,用25个条文规定了行政决策的全过程,确立了公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体决定相结合的行政决策机制。其中在第10条提出了风险评估制度,规定进行成本效益分析,对财政经济、社会稳定、环境生态或者法律纠纷等方面的风险作出评估。在第19—24条规定的合法性审查中,对审查材料、审查效力、审查时限、审查内容、审查意见分别作了详细的规定。实践中,合法性论证制度已得到了很好运用,发挥了很大作用。[7]据不完全统计,自2001年以来,广州市各级法制机构在合法性论证中否定有关政府决策的约37件,这些被否定的决策都存在不合法因素。[8]需要指出的是,《广州市重大行政决策程序规定》中风险评估制度是一大亮点,为其他省市地区的重大行政决策规范性文件的制定提供了有益的借鉴。



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