传统行政法学对行政行为理论的研究，往往只是静态地考察行政行为的法效果，而没有对行政行为的形成过程予以足够的关注；往往只是个别地分析单个行政行为的类型而没有将微观的行论行政规划的司法审查政行为放到宏观的行政目的实现过程中去考量；往往只强调行政主体一方的法律地位而忽视行政相对人意思在行政决定最终法效果形成中的作用。{19}（P129）这样的研究范式所存在的问题是显而易见的，且随着行政法治的发展而日益突出。针对这一问题，日本行政法学界提出所谓的“行政过程论”，该理论认为，“行政过程，是由复数的行为形式的结合乃至连锁而构成的。但是，这些行政过程并不单纯以抽象的形式而存在，这是不言而喻的。每个行政过程，原则上是由个别的制定法所创立的法体系的实现过程，具有特别的意义和内容。”{20}（P63－64）行政过程论在一定程度上改变了传统上关于行政行为的研究模式，主张不仅应研究特定时点上的行政行为，而且还应关注若干个前后相连的行为之间的关系，进而研究行为的主体、权利的行使和义务的履行、行为主体应遵循的原则以及行政权力运行的基本规则等。总之，行政过程论使行政法学的研究发生了从“点”到“面”的风格转换。
我们在对行政规划的性质进行分析时，也应立足于行政规划的发展过程进而合理确定行政规划的行为性质。从行政规划的过程来看，行政规划通常有以下几个发展阶段：确定规划目标、拟定规划、确定规划、实施规划。要考量行政规划的行为性质，必须对行政规划的各个阶段的行为性质进行分别判断。
首先，确定规划目标、拟定规划在性质上属于起始阶段的草拟行为。这两个发展阶段，均是行政规划的初步形态，并不涉及权利义务关系的设立、变更或消灭，或者说均不构成对权利义务关系的最终处分。因而，确定规划目标和拟定规划的行为均属于阶段性的行政事实行为。
其次，实施规划属于行政规划的执行行为，不属于行政规划的范畴。对于实施规划，从行政规划的发展过程来看，它是行政主体采取有关的措施而使行政规划得以实现的阶段，因而它是一个“规划后”阶段，严格来说已经超越“行政规划”的范畴。在探讨行政规划的性质时，不应也不能将实施规划这一个阶段纳入其中，否则将无从探讨行政规划的性质，因为行政主体既可以采取行政行为来实施规划，也可以采取行政事实行为来实施规划。
最后，行政规划的性质取决于确定规划的行为性质。对行政规划的行为性质有着决定性影响的是“确定规划”阶段，这个阶段是行政规划的完成阶段，规划的确定意味着规划的完结。如果说行政规划具有“最终处分性”的话，那么也只能体现在规划的确定阶段。但事实上，我们仍不能就此直接推定出“确定规划”具有“最终处分性”的结论，而必须对“确定规划”作进一步详细的分析。
