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行政监察专员制度:权利救济机制的创新

  

  从职责范围来看,议会虽然具有对政府所有官员进行监督的权力,但它主要对政府高级官员,包括总统、总理、各部部长、各委员会主任等进行监督。相比之下,行政监察专员主要负责对中级和低级政府官员进行监督。虽然监察专员有时也有对较高级别的政府官员进行监督的权力,但这种监督往往受到一定程度的限制,甚至要经过议会批准。议会侧重于对政府及其他公共部门的重大事项,如重大人事任免、经费预算及预算执行情况、重大事件、重大决策事项等进行监督。行政监察专员虽然也具有对重大事项进行监督的权力,但他的监督更为广泛、细致,包括对许多看起来影响并不很大、并非十分重要的政府与公民之间的琐碎事件进行监督。当然,在许多领域,议会与行政监察专员并没有明确的职责分工,二者都可以在法律规定的权限范围内主动对有关部门和官员进行监督,也可以根据公众的投诉被动地展开调查监督活动。行政监察专员独立地从事监察活动,不受议会是否监督的影响,除非法律另有规定。


  

  从权力行使来看,二者都具有调查权、批评权、建议权和公开调查结果权。议会负责对重大事项进行调查的特别委员会拥有许多强制性权力,包括获取政府部门的文件和记录、传唤证人等,行政监察专员在调查过程中同样拥有具有强制性特征的权力。议会与行政监察专员都拥有对政府的批评权,但议会具有质询权,行政监察专员并不具有此项权力。监察专员由于需要通过外界对政府施加影响,加上作为独立的、专门的监察机构更容易引起社会和新闻媒体的关注,所以,其对申诉案件的调查结果似乎更多地公布于新闻媒体;议会的监督是否及时对外界公开,似乎受到多种因素的影响和制约。议会与行政监察专员在权力行使方面的最大区别是,监察专员只能对政府提出建议,这种建议不会对政府产生法定的拘束力和执行力;相比之下,议会的决定往往对政府产生直接的、法定的强制作用,政府必须执行。作为立法机关,议会不会干预行政机关独立行使职权,但议会通过的立法、预算方案、重大事项的表决等,只要是经过法定程序后的最终决定,政府必须遵照执行。


  

  从监督的性质类别来看,议会监督主要是一种事前、事中监督,而行政监察专员的监督主要是一种事后监督。议会的主要任务是立法、审查和批准政府的重大事项,事先规范和制约政府的行为,同时也行使调查、弹劾等事后监督的权力;行政监察专员虽然也对政府的立法以及优良行政提出建议,但主要负责处理公众的投诉,行使事后监督职能。议会监督主要是以议会的名义进行集体监督,议员个人的监督影响较小,而行政监察专员以自己的名义进行独立的监督。议会主要监督政府及政府高级官员是否依法行使职权,是否具有重大违法行为,行政监察专员不但对政府和政府官员的重大违法行为进行调查和监督,而且还要监督那些合法但不合理的行政行为。


  

  与议会救济相比,行政监察专员的救济具有许多特点和优势。行政监察专员署是一种独立的监察机构,以其独立性、公正性受到公众的尊重和推崇。议会救济往往受多种因素的影响和制约。议员都是由选民选出的代表,他们必须充分考虑怎样才能更有利于或者最大限度地获得选民的支持,因此,在对待那些曾经投票支持自己的选民与从来不参加投票选举的公民之间、本选区公民与非本选区的公民之间、有助于自己当选的公民与无助于自己当选的公民之间,似乎难以实现令人信服的平衡。正如美国佛罗里达大学约翰·密尔斯教授所说,“和那些依靠领取救济金生活但从来没有注册登记的选民相比,议员的长期支持者或许会受到更多的优待。”[2](P210)议会是党派斗争的重要场所,议会的许多活动,包括对政府和政府高级官员的监督活动,难免会受到党派利益的影响。自己党派的政府、自己党派的官员,往往受到更多的宽容与庇护。此外,在有些议会民主制国家,如英国,由下议院多数党领袖出任首相并负责组织政府,下议院中的相当部分是最有实权的人,包括首相、内阁成员及非内阁部长等约100人,这部分人既是政府成员又是议会议员。因此,议会对这些实权派的监督,难度时常更大。与议会议员相比,行政监察专员并不会受选举、党派政治以及自身其他政治利益的影响,因此更能体现客观公正性,更大胆、更彻底地揭发违法及不良行政行为,维护公民的合法、合理权益。



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