三是“作出中止调查决定所依据的事实”及“重大变化”。反垄断执法机关恢复调查的情形之一是作出中止调查决定所依据的事实发生重大变化，但何为“作出中止调查决定所依据的事实”，以及如何判断事实变化达到重大程度，在解释上可能存在不同意见，尤其在部分事实发生重大变化或关键性事实发生非重大变化时，执法机关能否恢复调查很难进行判断。
2．经营者承诺制度的解释与适用没有统一的依据
经营者承诺制度在适用中离不开执法机关的解释，但我国反垄断执法机关有多个，不同机关在适用承诺程序时很难保证解释的一致性。不一致的解释可能使人们误以为承诺程序具有较大的随意性。不仅如此，解释的不一致也可能破坏市场主体的合理预期，甚至产生公平问题。
就工商局和发改委《程序规定》看，二者内容基本一致，但仍存在细微区别。例如，工商局要求，中止调查申请应载明“涉嫌违法的事实及可能造成的影响”，发改委则要求，中止调查申请应载明“涉嫌垄断的事实”。再如，工商局《程序规定》指明，在接到经营者申请后，工商行政管理机关在考虑行为的性质、持续时间、后果及社会影响等具体情况后，可以决定中止调查；发改委《程序规定》则仅表明，只要经营者承诺在执法机关认可的期限内采取具体措施消除行为后果的，执法机关即可决定中止调查。关于恢复调查，根据工商局《程序规定》，“经营者未履行承诺的”应恢复调查；发改委《程序规定》则表述的是“经营者在规定的时限内未履行承诺或者未完全履行承诺”，内容更加具体。
如果以商务部《审查办法》为例，则制度适用上的差别可能更明显。虽在性质上，附加限制条件决定即为承诺决定，但商务部从头到尾均未使用承诺的提法，那么这两种制度，是否有实质差别，差别又在何处呢？从现有法律规定看，这些问题目前尚难明确回答。
如果追溯附加限制条件决定的源头，我们可在欧共体竞争法找到依据。根据欧共体的企业集中控制条例即第139/2004号条例，如果所涉企业对其集中申报进行修改，特别是作出足以解决集中可能带来的限制竞争问题的承诺（commitments），使该集中能被宣布与共同体市场相容，则欧共体委员会可接受该承诺，并据此作出一份附加条件和义务的决定，并能自由地采取恰当的手段，确保当事人履行保证，以及对当事人不履行保证的情形予以处理。[6]可见，欧共体第139/2004号条例虽同样使用了附条件决定的概念，但同时也将其作为一种正式的承诺制度看待。[7]
3．执法机关的权限过大，经营者缺少抗衡能力
经营者承诺制度本质上是一种和解制度，和解意味着双方主体地位应当平等，应当具有协商性与合意性。但我国承诺程序在适用中，执法机关的权限过大，作出承诺的经营者缺少足够的抗衡能力。地位差异可能导致承诺内容缺少合意性，经营者可能由此丧失作出承诺的积极性，最终影响承诺程序的适用。
从我国《反垄断法》规定看，执法机关在承诺程序适用中的主导性有多种表现，例如，经营者作出承诺时，应保证在反垄断执法机关认可的期限内采取具体措施消除该行为的消极后果，由于没有明确的期限限制，执法机关认可的期限可长可短，也可能因人而异，经营者缺少协商余地；在承诺形式上，工商局及发改委《程序规定》明确要求采用书面形式；在承诺内容的确定上，实行执法机关的单方审查制与单方否决制，未规定承诺内容的补充、修正机制；在重新调查程序的启动上，也单方面强调执法机关的权力，未规定相对人有权请求重开调查程序。
（二）承诺程序启动上的不足
1．启动方式较为单一
我国《反垄断法》未明确规定经营者承诺程序的启动方式，只规定被调查的经营者作出有效承诺的，反垄断执法机关可以作出中止调查决定。从《反垄断法》第四十五条的字面意义上看，承诺程序应由经营者主动提出，否则执法机关就应继续调查。工商局及发改委《程序规定》也指出，涉嫌垄断行为的经营者“在被调查期间”，可以提出中止调查申请，这里未提及反垄断执法机关可以主动向经营者提出承诺建议。同时，上述《程序规定》还要求，经营者的“中止调查申请应当以书面形式提出”。由此可知，我国经营者承诺程序的启动方式，主要是经营者申请，且只能以书面形式申请。
