（二）行政裁量指示实施制度
行政裁量指示的实施与其法律性质和法律地位密切相关。从适用范围看，裁量指示相对于依据其作出的具体行政决定而言，具有普遍适用的效力，从而带有规范的特征。但是，普遍适用未必就意味着一定带有强制力，可以命令下级无条件地接受、迫使其在任何情况下都受其羁束。事实上，裁量指示可以成为具体行政行为的依据，但在某些情况下又可以被排除适用。套用中国行政诉讼法上的表述，用以明确裁量基准的指示在实际行政中仅具有“参考适用”的价值。
可以“参考适用”指示作出具体决定是1970年的“法国地产信贷公司案”判决相对于1969年5月23日“Société Distillerie Brabant et Cie案”判决[7]的巨大进步。从此，行政机关依据指示作出决定这一事实本身不再被笼统地看作是适用法律错误。然而，所谓“参考适用”也决不意味着“可以参考也可以不参考”或者可以“随意”参考。在作出指示调整范围内事项的行政决定时，如果行政机关不适用指示规定的标准，就必须说明理由。凡是不说明理由或者理由不成立的行政决定，都可能构成违法行政行为。当指示规定的一般情形出现时，不仅行政机关有义务遵守指示的规定，行政相对人甚至可以主张适用该指示。这一由本案判决确立的规则后来被写进了1983年11月28日的政令中。该政令第1条规定：“任何利害关系人均可以利用既已公布的训令、指示、通令主张权利，只要这些文件不与法律、法规相抵触即可。”在指示的参考适用效力问题上，最高行政法院在1997年12月12日做出的“Oniflhor案”判决中又前进了一步，明确指出：行政机关不仅不得在法律、法规规定的事由之外增加新的事由，还不得在指示规定的事由之外增加新的事由。
指示毕竟不同于具有强制力的通令，后者具有强迫行政机关在具体案件中必须遵守的效力。面对确定裁量基准的指示，受理行政相对人申请的每一个行政机关均有权决定是否适用之，然而，这种能否适用的判断一定要建立在个案分析的基础之上。行政机关应当对个案中申请人的具体情况做出具体分析。如果说在本案中最高行政法院通过“既然高比拉小姐和埃德女士没有提出她们的申请存在着相对于指示规定内容的特别之处……，她们就无权指责国家委员会疏于审查其请求”的表述似乎排除了行政机关主动开展个案具体审查的义务，然而，在此后的一系列判决[8]中，最高行政法院明确指出了行政机关全面开展个案审查的义务。
