所以，笔者以为土地使用权出让合同应属于民事合同，目前的法律实践已对此加以明确。2008年，最高院发布了《民事案件案由规定》，其第十大类“合同纠纷”第74小类“房地产开发经营合同纠纷”的第5类即为“建设用地使用权出让合同纠纷”，明确将其归人民事合同范畴。
四、基于土地出让合同属于民事合同的性质，受让人取得的土地使用权依法受到法律保护，公权不能随意进入并任意加以收回，我们只能通过完善合同体系达到土地集约、高效利用的目的
（一）从尊重私权的角度进一步修改与完善我国现行的法律规定
从前面对于我国现行关于土地收回的法律规定的列举可见，在保护私权角度看，我国立法部门的权利意识远不能适应新《物权法》的规定，无论是《物权法》之前的立法与规定，还是《物权法》之后的立法与规定，都是以行政权为中心，站在行政管理的角度，以权力意志为主创设法律条文，所以法条与行政文件均强调对于闲置土地可以通过行政处罚程序予以无偿收回，但这样的立法符合物权法精神吗？我从商店买了一只杯子，国家在怎样的情况下才可以无偿没收我的杯子？除非我的杯子成为了违法或犯罪的工具。而对于合法取得的土地使用权，其权利与买来的杯子的权利并无本质区别。
所以，我们必须修改前面列举的所有法律，明确对于通过出让行为有偿取得的国有建设用地使用权依法受到国家法律的保护，删除所有对于闲置土地无偿收回的规定，但在法条中明确规定土地出让合同必须包括对于闲置土地处置的合同违约责任内容，严重的可以按照合同约定无偿收回土地使用权。也就是说，将行政处罚权完全转化为民事合同的违约责任追究权，彻底消除行政权的滥用。
（二）完善建设用地使用权的出让合同内容，构建以民事合同为基础的违约责任体系
通过合同违约责任条款的约定与权利行使，增加建设用地使用权人闲置土地的成本，严重的直至无偿收回闲置土地使用权，以达到提高土地利用效率的目的。
1．现行的《国有建设用地使用权出让合同》（示范文本GF-2008-2601）对于土地闲置的违约责任分别规定如下：
“第三十一条 受让人因自身原因终止该项目投资建设，向出让人提出终止履行本合同并请求退还土地的，出让人报经原批准土地出让方案的人民政府批准后，分别按以下约定，退还除本合同约定的定金以外的全部或部分国有建设用地使用权出让价款（不计利息），收回国有建设用地使用权，该宗地范围内已建的建筑物、构筑物及其附属设施可不予补偿，出让人还可要求受让人清除已建建筑物、构筑物及其附属设施，恢复场地平整；但出让人愿意继续利用该宗地范围内已建的建筑物、构筑物及其附属设施的，应给予受让人一定补偿：
（一）受让人在本合同约定的开工建设日期届满一年前不少于60日向出让人提出申请的，出让人在扣除定金后退还受让人已支付的国有建设用地使用权出让价款；
（二）受让人在本合同约定的开工建设日期超过一年但未满两年，并在届满两年前不少于60日向出让人提出申请的，出让人应在扣除本合同约定的定金，并按照规定征收土地闲置费后，将剩余的已付国有建设用地使用权出让价款退还受让人。
