闲置国有建设用地使用权收回制度探讨

丁继胜

【摘要】尽管法律与合同对于闲置土地的处置有相当多的规定与约定，但国有出让建设用地的闲置仍然成为地产业界的常态，与政府要求的对土地的高效、有效使用的政策意图相悖。为此，政府有关部门试图通过不断发布新的更为严厉的行政命令与文件，或更改示范合同，以期达到解决土地闲置这一问题，但效果并不明显。故笔者认为，首先应明确土地出让合同性质与受让人所享有的土地使用权权利属性，明确土地出让行为性质，从尊重受让人物权与私权的角度出发设置相应的对于闲置土地的合同违约制度，取消不合理的法律规定，消灭权能不清的现状，以达到惩罚与制约违约受让人，引导其高效、有效利用土地，避免土地资源浪费，消灭闲置现象。
【关键词】使用权出让制度；闲置土地收回；合同性质；法律与合同重整
【全文】
　　

　　土地是国家最为重要的资源。随着国家城市化进程的快速推进，以及城市住宅的商业化进程，土地也越来越显示其商品的属性，通过各种规范与非规范、合法与非合法的手段获得土地，囤积或开发，已成为中国富豪阶层快速致富的最为有效的途径。在不合理的财政制度的推动下，政府为创设形象工程需获得大量的财政收入，而出卖土地是其最主要的收入来源，所以政府总是在不断推地，并试图高价推地，以获得最优的收入。相应的，在土地增值的预期下，以及房产暴利的诱惑下，土地成为资产被大量购置。但土地作为资源本为政府调控民生的重要手段，所以中央政府为调节住宅供应市场以达到调控房价的目的（当然两者未必有多少关联）而不断地重申要对闲置土地依法征收闲置费，符合条件的要坚决收回，但真正被收回的微乎其微，当然原因可能是多方面的，而制度设定的不合理是根源，混乱的制度设置远比没有制度危害更大。所以我们需追根溯源，重建关于土地闲置的制度，以达到治乱的目的。笔者在此抛砖引玉，以期得到更多的对土地不合理制度的关注。

　　一、目前我国对于闲置出让建设用地处置的主要法律、规范性文件及合同的规定

　　（一）法律与规范性文件的规定

　　1.《城市房地产管理法（2007修正）》。

　　第26条：以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20％以下的土地闲置费；满两年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。

　　2.《基本农田保护条例》。

　　第18条：禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田。经国务院批准的重点建设项目占用基本农田的，满一年不使用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅基本农田的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续两年未使用的，经国务院批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种，重新划入基本农田保护区。

　　3.《土地管理法》。