与国外的立法状况和司法实践相比，我国公诉裁量权的适用范围过窄，适用比率过低。我国刑事诉讼法对公诉裁量权设置了犯罪情节和刑罚适用的双重限制，使其适用范围被严重压缩。依据刑法规定，不需要判处刑罚或免除刑罚的，只有没有造成损害的中止犯、从犯、犯罪较轻的自首犯等少数情形，加上犯罪情节轻微的限制，酌定不起诉的适用条件十分苛刻，可供适用的案件范围极其狭窄。有学者曾对我国两个省会城市的市县两级检察机关就刑事案件的处理情况作了实证调查，结果显示两地检察机关裁量不起诉的犯罪嫌疑人只占审查起诉总人数的0.4％。[5]就全国检察机关裁量不起诉的适用率来看，情况同样不容乐观。“根据最高人民检察院相关已解密的文件公布的数据看，2006年全国刑事案件的起诉率为97.9％，不起诉率为2.1％，其中普通刑事案件的酌定不起诉率仅为1.13％；2007年全国刑事案件的起诉率为97.18％，不起诉率为2.82％，其中普通刑事案件的酌定不起诉率为1.84％。”[6]这种司法现状主要是由公诉裁量权的适用条件苛刻所引起的，同时也与公诉裁量权的适用条件模糊不清有关。现行立法对公诉裁量权的适用条件规定的过于简单、抽象，导致检察机关在司法实践中难以准确把握，从而进一步限制了公诉裁量权的行使。例如，对“犯罪情节轻微”的含义，理论界存在不同理解。“一种观点认为，‘犯罪情节轻微’指的是罪名轻，犯罪情节也轻的情况。另一种观点则认为，无论轻罪重罪，只要属于‘犯罪情节轻微’的，均应包括在内。”[7]关于“犯罪情节轻微”和“不需要判处刑罚或者免除刑罚”两个要件之间的关系，理论界同样没有达成共识。
现代各国之所以在刑事诉讼中普遍确立了公诉裁量制度，是因为其蕴含着深厚的法理基础和多重价值功能。“公诉裁量权的合法行使对于在一定程度上弥补和克服法律规则自身的局限性和僵硬性，实现个别公正，节约诉讼资源均具有积极价值和重要意义。”[8]然而，再好的司法制度如果不能得到良好的运行和实施，其所蕴含的价值功能都只能是镜花水月，可望而不可及。我国公诉裁量权适用范围过窄、适用比率过低的现状无异于扼杀了公诉裁量制度蕴含的各种积极功能，致使公诉裁量制度的设立初衷难以实现。因而，如何弥补引起这种现状的立法缺陷--公诉裁量权的适用条件苛刻和适用条件模糊，是亟待解决的问题。
为了充分发挥公诉裁量权的积极作用，首先应放宽公诉裁量权的适用条件，以扩大其适用范围。但是，如果对所有犯罪一律允许裁量不起诉，则可能为严重犯罪逃避惩罚打开了方便之门，即使对公诉裁量权的运行设置各种限制，也无法完全杜绝这种现象，这必然会对社会公正观念造成重大冲击，为现阶段我国民众的法感情所不能容忍。故而，笔者赞成现行立法中“犯罪情节轻微”是对犯罪行为本身之限定的主张，即认为只允许对轻罪裁量不予起诉。此外，还应当对公诉裁量权的适用条件予以具体化和明确化，以便于检察人员在办案过程中准确地理解和把握。综上，我们认为，可以借鉴德国的立法模式，采用概括和列举并行的方式，放宽公诉裁量权的适用条件，并为其制作相对明确的指导标准，以弥补现行立法之不足。
第一，放宽公诉裁量权的适用条件，扩大公诉裁量权的适用范围。通过综合权衡，我们主张，可以将其适用范围放宽至最高法定刑为3年以下有期徒刑的所有犯罪。这是因为，在刑法理论上一般将3年有期徒刑作为划分轻罪与重罪的标准，最高法定刑为3年以下有期徒刑的犯罪属于轻罪，对这类犯罪中符合条件的案件不予追诉，不会给人们的法感情带来太大冲击，也比较符合我国的司法传统。“我国现行刑法规定三年以下有期徒刑为是否宣告缓刑的界限，这一方面意味着三年刑期是传统上对犯罪的社会危害性轻重的分界线，另一方面既然三年以下有期徒刑可以宣告缓刑，缓刑的本质其实也是给予罪犯改过自新的机会，其与不起诉的目的相同。”[9]同时，删除“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”的规定，即对于所有最高法定刑为3年以下有期徒刑的犯罪，检察机关均可酌情决定不予起诉。
