中国权力公开性的演进逻辑及其辨思
田飞龙
【关键词】权力公开
【全文】
2011年，中国特色社会主义法律体系官方版完成，改革的法制史被建构成了立法史，法治成就呈现出数量化趋势。然而，改革的法制史并非单一的立法面向，而是在“问题-政策-地方试验-法律”的功能主义逻辑中有着非常复杂的内在理路与运行机制。就公法领域而言，违宪审查严重受挫，但“政治-行政”过程具有宪政意义的局部改革却不绝如缕，且呈现出党内与党外互动激发的复杂态势。本文试图从改革时代权力共开性法律建构的视角探索中国公法文明演进的一般逻辑。
在中国改革以来“公开性法律建构”的历史描述中，我们可以看到一条不断向完整的政治社会领域扩展的“公开性法律运动”线索，其中包含各种层次和形式的“公开”话语和制度，比如早期的“两公开一监督”，中期的“办事公开”、“村务公开”和“政务公开”以及后期的“厂务公开”、“政府信息公开”和“党务公开”。但是，中国不是通过一部产自议会的《信息自由法》来解决公开性的法律建构问题，然后通过“法院现代性”来连接议会立法，这是西方国家的传统路径。中国从自身的政治体制、宪法架构和政治经验出发，遵循的是“问题”导向而非“权利”导向的主导性改革思路，其典型表现就是：即使是致力于政治体制改革的十三大报告也主要是从通过社会协商对话解决矛盾纠纷和反腐败的问题意识出发提出公开性的法律建构的，后续的以“政务公开”为重点的政策思路基本上延续了问题先行的初衷，尽管在正式的文件中也同时援用权利论证的思维。政策与法律的出台都有自身特定的“问题”，但中国的公开性的法律建构却被长期牢牢地束缚于“监督-反腐”的单一功能之上，“公开”的服务功能和民主参与功能只是在最近几年才逐渐被添加进“公开”的规范性内涵之中并生成为具体制度的。
由于长期将“公开”捆绑在“监督-反腐”的单一功能之上，基层政权系统和公众对于“公开”的政治和法律理解也出现了结构性的缺陷，很多地方对于《政府信息公开条例》（2008）包含的新功能--显著的“服务”功能和隐含的“民主参与”功能--无法正确理解，仍然沿用与“政务公开”相对应的“监督”意涵。此外，中国的公开性的法律建构还明显呈现出从基层到中央、从政策到法律的改革试验痕迹。这些零散而纷乱的制度实践显示出政策制定者在不同问题之间的“游走”与“试探”的痕迹，着眼于如何通过公开性的制度装置遏阻自身政治生命体的溃败，将公开性制度更多地定位于辅助性的统治技术，具有工具化和功利化的倾向，并未真正从公民权利的角度进行严整的理论推演和制度设计，因而表明相关的决策者只是“政策制定者”，而非“立法者”。其中的合理性不必多言。从政策驱动的角度来看，“问题-政策-法律”构成了公开性要素制度化的一般性路径。然而，由于“问题”和“政策”思维中的工具主义和功利化倾向，此种制度演变路径欠缺了严格的权利起点和法律思维，而且不同领域和层次的公开性制度建构也参差不齐，需要进行理论逻辑上的辨析与清理。笔者关注的是如何在法律理论上对这些既有的公开性制度实践加以规范性的整理，使之具备更加明朗化的逻辑理路，能够更好地呈现“公开性的法律建构”对于中国法治现代性的制度意义。
