六、合法信赖原则(Principio di legittimo affidamento)的引入与不确定性

　　保护公民对行政机关行为的合法信赖，毫无疑问是欧盟法中一项基本原则，这在欧洲法院1981年C-112/80判决中就已经明确加以确定，特别针对行政机关做出的对公民有利的行政行为，当公民对其存在合法信赖时，行政机关撤销行政行为要受到一定的限制。欧洲法院在一系列案例中对保护私人取得的有利地位的确定性与稳定性做出了肯定的回答，针对非法行政行为具有溯及力的撤销问题做出判决，指出“如果做出行为的机构已经适当地考虑到行为指向者可能因为该行为的合法性而拥有信赖，只有在一个合理期间内才允许撤销一个非法行为。如果这些条件不能满足，撤销就会损害法的确定性原则、合法信赖原则并且应该被宣布无效。”[36]因此，合法信赖原则在欧盟法中具有强烈保护私人利益的倾向，行政当局的行为即使是不合法的，也能够对相对人产生一种对自己有利地位的信赖，信赖不能因为公共利益的原因而被牺牲。

　　在意大利传统行政法理论中，针对行政机关与公民的关系，行政机关是处于中心地位的，理论上考虑的是如何规定行政机关的权力及其运行，而不是公民的权利是否需要保护。在行政机关依职权撤销自己行为的理论中，行政机关能否撤销自己的行为，基础在于该行为在作出时是否合法，从而决定是否能够撤销，而不会考虑公民对该行为产生的信赖与需求，因此，在某种程度上说，合法性原则处于优先地位。随着欧盟法对意大利行政法影响的加强，信赖保护原则在意大利也逐渐被理论界讨论并被司法界接受。如今，意大利理论界认为与传统司法相比，对私人地位保护的确定具有更重要的地位。[37]

　　合法信赖原则在意大利立法中已被完全承认，虽在1990年第241号法律中，未明确提到合法信赖原则的概念，但是在第21条第9款中却规定行政机关能依职权撤销行为的条件是“存在公共利益的理由……考虑到相对人与利益相反方的利益。”可见，私人利益应该作为行政机关在依职权撤销其非法行政行为时考虑的一个因素，也就意味着私人对有利行政行为的信赖利益应该被行政机关在撤销行为时加以考虑。随后，为了适应不断发展的社会需要，意大利不断地对1990年第241号法律进行修改，在2002年3月21日众议院提交的第1281号立法草案中，曾经把信赖保护原则作为对1990年第241号法律第1条修改中的增加内容，尽管没有被采纳，也已经显示出该原则的重要性，最终在2005年第15号法律中所引入的行政行为应该遵循“欧盟法的基本原则”之规定，就理所当然包括合法信赖原则了。

　　意大利司法界最初对信赖保护原则有意识地提出的不是行政法院而是最高法院，尤其是在税务判例方面，这是因为有关税法的规范最早明确地规定了信赖保护原则的。2000年7月27日第212号法律(涉及税法的规定)第10条规定了“信赖保护与诚实信用、纳税者的错误”，第l款规定：“纳税者与税务机关的关系遵循合作原则与诚信原则”，在第2款规定：“只要纳税者遵循了税务机关行政行为的内容，尽管该行为随后被行政机关修改，也不能对纳税者罚款及要求延期利息，或者纳税人的行为直接原因是行政机关的延迟、忽略或者错误造成的”，这条规定使得信赖保护原则在税法领域得到了极大的发展。最高法院税务部门通过2002年12月10日的第17576号判决对合法信赖进行了阐述，最高法院认为，存在于法的确定性中的对公民合法信赖的保护，是法治国的实质要素，来源于在法律面前一律平等的原则，是所有公法部门中共有的，因此在税法中也存在，构成对立法行为、行政行为特别是税法领域中的行政行为的准确限制。[38]从这个前提出发，最高法院对合法信赖的构成提出了一些前提，主要有：(1)税务机关的行为能够确定的“表面上的”合法情形及行为的连贯性能够有利于纳税者；(2)以“诚信”的方式进行“信赖”，即纳税者对于“表面上”合法情形的信赖；法院还认为“行政机关的自由裁量，对于以前不合法或者无根据的行政行为的撤销，一方面要考虑存在一个现实的具体的公共利益，另一方面要考虑特殊的私人利益，例如，原来对行为相对人有利的行为，相对人已经对于该行为存在一个合法的信赖。”[39]这就更加明确了合法信赖原则适用的情形及重要性。当然，最高法院的判决一方面表明了欧盟法的影响，另一方面也体现了意大利行政法传统的根深蒂固，因为这个原则首先在税法领域加以运用，而不是在所有的行政法领域都广泛适用。行政法院虽然在一些判例中有时也涉及该概念，但是并没有明确地阐述合法信赖原则的理论，对于该原则并没有在行政司法界形成一个统一的看法，合法信赖原则似乎在意大利仍然是一个笼统的不明确的概念。