论欧盟法影响下意大利行政法基本原则的发展与变化
罗智敏
【摘要】欧盟行政法的基本原则对欧盟成员国行政法发展产生了重要影响，近年来，欧盟法所确定的一系列原则充实了意大利行政法基本原则的内容，如合法性原则、公正原则、良好行政原则，而欧洲法院所确定的一些原则促使意大利引入了一些原先并不存在的新原则，如比例原则、合法信赖原则等。意大利行政法基本原则的发展与变化，表明了欧盟范围内一些共同原则的形成，成员国之间的行政法形成了开放的体系，各国制度之间的效仿与移植现象也渐渐增多，欧盟行政法正在逐渐趋于一体化。
【关键词】意大利；行政法基本原则；欧盟法基本原则
【全文】
意大利从19世纪开始就逐渐走向法治国，行政法基本原则作为指导行政机关行为的准则，主要规定在包括意大利宪法中，最为重要的有行政行为合法性原则、公平原则、良好行政原则、行政分权原则(辅助性原则)等。在国家基本法律中也确定了一些基本原则，主要体现在1990年颁布的关于行政程序的第241号法律中，[1]它专门规定了行政行为的原则，其中既有对一些宪法性原则的接受，又有来自于欧盟法规定的新原则。因此，在行政法基本原则方面，意大利既有与欧盟共有的原则，又有从欧盟法接受的对其而言是全新的原则，前者如合法原则、公正原则、良好行政原则，受欧盟法影响它们的内容或多或少有所变化；后者如比例原则与合法信赖原则，这些新原则对意大利行政法的基本理念及行政行为行使的方式、行政机关与私人关系理论与观念的变化的影响都是极其明显的。
一、合法性原则(Principio di legalità)含义的扩展
合法性原则是欧盟行政法中的一项主要原则，根据《罗马条约》第164条的规定，欧洲法院的主要作用是确保在条约的解释和适用过程中使法律得到遵守，该原则在欧洲法院C-46/87及C-227/88判决中都得到充分体现。
意大利宪法虽然没有直接地规定合法性原则，但是可以从相关条款[2]中推测出来，意大利行政法学家对合法性原则的具体含义也进行了明确的阐述与分析。[3]实际上，合法性原则在意大利历史悠久，它的基本要求就是所有行政权力都必须遵循法律的规定。最初合法性原则具有强烈的政治性，被认为是“法治国的基础”，特别是在19世纪，为了避免行政机关的权力不受监督，意大利明确了法律优于行政的观念，因为议会是选举产生的，因此相对于行政机关而言，议会更能代表人民的意愿。一般认为合法性原则包含两个子原则，即典型性原则(tipicità)与记名性原则(nominatività)，前者指行政机关做出的任何行政处理都应该有一个明确的目的，任何行为都有一个特殊规范所赋予的“任务”；后者指行政处理具有法律的限制性，不能做出法律没有“命名”的行政处理，然而这种非限制性在私法中是可以存在的，例如私人为了自己的利益可以创造一些新的合同形式。
意大利行政法理论界认为，法律保留是保障合法性原则的重要方面，宪法很多条款都规定了对公民权利有影响的行政权力的行使需有议会特别法律规范，其中宪法第23条是法律保留的明显例子。[4]
1990年8月7日，第241号法律明确将合法性原则列入行政行为的基本原则，该法第1条规定：“行政行为应该遵循法律确定的目的并且符合本法所确定的经济性、有效性的原则及其他规定个别程序的规范”。据此，合法性原则又有了新的含义，意大利行政法学家认为除了以上所说的两个子原则外，又增加一个“受目的约束原则”，即行政行为必须合乎法律规定的目的，包括自由裁量行为。[5]
随着欧盟法直接适用与效力优先两大支柱原则的确定，一些意大利学者认为合法性原则的含义又有新的扩展，实际上其内容已发生了变化，因为行政机关的自由裁量权不再像以前那样只服从于国内的法律，也要受限于欧盟法所确定的范围，[6]正如2005年2月11日第15号法律对1990年第241号法律第1条的修改中规定，行政行为除了要遵守行政程序法及单行法律规范外，还要遵守欧盟法的原则。
