论党章与宪法的关系
姚岳绒
【摘要】文本意义上,党章与
宪法分属不同规范体系,党章为全体党员的根本章程而
宪法为全国各族人民的根本大法。调整党员内部关系是党章的本分,调整国家与公民之间的社会关系是
宪法的本分。政治意义上,党章与
宪法密不可分,二者的关系彰显着中国共产党执政权的合法性问题。人民主权理论是党章与
宪法的政治契合,党章总纲与
宪法序言是党章与
宪法的文本契合。党章与
宪法的契合途径表现为: 党的活动必须立于
宪法框架内;
宪法的制订与修改须体现党章蕴含的政治价值与理念。
【关键词】党章;
宪法;执政;契合
【全文】
党章与宪法之间,一方面可以说没有关联性,但另一方面在实际上又具有密不可分的关系。自现行宪法颁布始,党章的每一次修改都直接引发宪法的修正,“政策性修宪”成为我国的主导型修宪模式[1]。甚至都有学者认为党章“就其内容和发挥的政治作用而言,必须被理解为中国不成文宪法的有机组成部分。”{1}[2]党章对宪法的政治影响客观存在并不可忽视,但党章是调整党员内部关系的最高规则,这是党章的本分;宪法是调整国家与公民之间社会关系的最高准则,这是宪法的本分。讨论党章与宪法的关系,不能隔离两者,但更不可将两者混为一谈。依赖文本与政治两种研究路径,理清党章与宪法各自的本分,寻找二者契合的内容以及实现契合的路径,从而对党章与宪法的关系作一个全面的梳理。
一、文本意义上,党章与宪法分属不同规范体系
(一)党章是章程不是法律
党章常被认为是党内部的“根本大法”[3]。有学者还提出构建党内的“宪法”即党章;党内的“刑法”,如《中国共产党党内监督条例(试行)》;党内的“民法”,如《中国共产党党员权利保障条例》;党内的“行政法”,如《公开选拔领导干部工作暂行规定》{2}。这样的提法虽有创意,而且作者也特意加注引号,以与真正的宪法、刑法等相区别,但事实上,这样的提法很容易陷入一些不必要的语义误区,最终创意不足,反而造成一些常识性概念间的混淆。用“根本大法”或“宪法”来形容党章,从起源上可归于“党内法规”这个名词。
“党内法规”的提法在党的几代领袖中都有涉及。毛泽东在论及“党的纪律”[4]时曾指出:“制定一种较详细的党内法规,以统一各级领导机关的行动。”{3}刘少奇在党的七大上关于修改党章的报告中指出:“党章、党的法规,不仅是要规定党的基本原则,而且……要规定党的组织形式与党内生活的规则。”{4}1978年,邓小平在中共中央工作会议闭幕会上以“解放思想,实事求是,团结一致向前看”为主题发言,其中指出:“国要有国法,党要有党规党法,党章是最根本的党规党法。没有党规党法,国法就难以保障。”{5}自1990年中共中央颁布《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》,“党内法规”成为党的文件中的一个法定术语[5]。1992年,十四大修改后的党章第44条规定“党的各级纪委检查委员会的主要任务是:维护党的章程和其他党内法规……”。