我国政策网络兼容性研究
蔡英辉;蔡焘
【摘要】我国多元化、跨层级、条块式的政策制定和执行模式，难以超越地方政绩和部门利益的科层制窠臼，不兼容的政策目标导致以邻为壑的政策指令和行政规章出炉，背道而驰的政策执行引发区域和部门冲突，损害了社会整体利益。政策网络既关注政策过程，注重政策目标协调、政策执行中的沟通互动和政策效果反馈，对政策过程进行全程控制；又侧重结构边界互动，基于平行关系协调多元政府及社团利益，建构各级政府及社团间的伙伴关系模型，减少政策冲突的可能性。政策网络的兼容特质凸显，从整体性治理视野对多个自主政策子系统整合叠加以消除负效应，在尊重信任、信息共享基础上实现各级政府及社团跨地域、超部门、多层级的无障碍互动，促成国家与社会、地方政府及行政部门之间、利益团体及个人价值的整合融通，形成多元伙伴型共同治理格局。
【关键词】政策网络；政策冲突；整体性网络治理
【全文】
我国政策由各级政府、政府部门及相关社团执行，一项政策从制定到执行通常关涉多元行政主体、社团及其人员之间的相互关系，宏观政策及多项政策涉及的组织和人员更是千头万绪。缘于多元行政主体的政策制定目标、利益基点、执行方法不同，行政人员的价值观和利益也不一致，政策叠加后存在彼此冲突、抵消乃至负作用的风险。多层级政府及行政部门之间关系纷繁复杂，与社会利益、法律动态关联，复杂和不兼容的多元政策增加了冲突发生的概率，实际上区域大战、部门利益冲突并不鲜见。政策网络是各级政府、行政部门、相关社团及行政人员之间建立的交流平台，改变单纯上下级的权力支配模式，实现彼此的政策目标和团体利益。政策网络的特质是“动态与稳定、互倚与自主、排它与包容”[1]，以往政策网络研究多关注概念界定及理论范式，少有关注政策网络在政策冲突中的应用，而促成各级政府实现政策兼容尤为必要，否则行政生态环境难以承载剧烈冲突。基于此,建构兼容性政策网络提上日程，旨在追根溯源消弭政策冲突。
一、政策冲突的概念、成因及现状
我国政策冲突层出不穷，政策过程及效果抵消比比皆是，分析政策冲突的成因并提出排解之道日益迫切。
政策冲突是指各级政府及其部门在权限覆盖、重叠、交叉情况下，多元行政主体基于不同目标和团体利益，在政策制定、执行过程中相互抵触、抵消的现象。政策冲突发生在全局性政策、中央部委政策、地方性政策、跨部委跨区域政策之间，表现为纵向的上下级政策冲突、横向的地方政府间及中央部委间政策冲突、斜向的跨区域跨部门多层次政策冲突。我国法律多政治色彩而少规划目标，政策制定方向多元难以兼容。由于法制不健全、政策目标不同、团体利益相异、级别差异、执行时滞等原因，各级政府互惠合作的行政契约和行政协议少见踪影，政策冲突却屡见不鲜，陷入坐等上级解决的困境。由于行政争议排除司法介入和寻找共同上级协商解决，跨省市、跨部门、跨层级的政策冲突解决途径最终都指向最高层面，缺乏宪法层面介入和超层级协调使得问题日益棘手。
