由于我国《宪法》第13条第1款规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”,因而对我国宪法上私有财产范围的探讨,还必须涉及的一个问题是:只有“合法的私有财产”受宪法保障,“违法的私有财产”不受宪法保障吗?于此姑且不提在立法技术上,我国宪法用“合法的”一词来界定“私有财产”是否存在语义及制度上的逻辑问题,单就“违法的”或“不合法”的私有财产是否属宪法上财产权的范畴而论,我们可以将上述抽象问题通过一些具体的财产制度加以转换,如转换为:“违章建筑”是否属宪法保障的私有财产权范围?盗赃物在被依法认定前其占有是否受宪法财产权保障?在此仅以前者为例加以分析。
对违章建筑之财产权属性的考察,可以通过征收标的的考察来解决。申言之,若对违章建筑的征收须给予征收补偿,那就可以证明违章建筑构成征收标的,从而可以反证违章建筑受宪法财产权条款的保障。然而,根据我国《城市房屋拆迁管理条例》第22条第2款的规定,拆除违章建筑是不予补偿的。但我们认为,这样的“文本规范”不足为凭,理由有四:
其一,虽然有些国家或地区的法律也明定对于违章建筑的拆迁不予补偿,但这样的文本规范也更多地只是流于文本的形式,而并不具有实质的规范效力。如以我国台湾地区为例,虽然我国台湾地区的“土地法”和“土地征收条例”都明文规定了对于违章建筑不予征收补偿,但其征收实践的做法却与此并不一致。以1991年台北市颁布的“台北市举办公共工程对合法建筑及农作改良物拆迁补偿暨违章建筑处理办法”为例,根据该办法的规定,对于“补偿费”,仅“合法建物”可以领取,“非法建物”不得领取;但对于“违章建筑拆迁处理费”,若是1963年前的违章建筑,则可按合法建筑重建价格的80%计算,领取处理费;若是1964年至1988年8月1日的违章建筑,则按合法建物重建价格的50%领取处理费。对于“拆迁奖励金”,则不论是合法还是违法的建物均得领取;若违章建筑限期内自行拆除者,以合法建筑重建价格及违章建筑处理费的60%领取奖励金;若逾期自行拆除者,则减半发给奖励金。对于“人口搬迁补助费”,则不论是合法还是违法建物都可领取。{12}124由台北市的上述征收实践做法可见,实践中的“活法规范”已经取代了文本中的“死法规范”,而使得违章建筑具有实质的受宪法财产权保障的法律地位。
其二,有些国家的立法就明定对于违章建筑的征收应给予补偿,其典型代表为德国法。如《德国建设法典》第95条第3款规定:“对于基于公共法令规定,不用支付补偿随时得被拆除之建筑设施,对此只得基于公平原因之考虑而给予补偿。”该规定一方面在原则上表明对于违章建筑不予补偿的同时,另一方面又肯定了在例外情形下可基于公平因素的考虑予以一定的补偿。虽然“公平”是一个不确定性法律概念,是否补偿以及如何补偿完全有赖于征收补偿法院的自由裁量[5],但德国法的上述规定毕竟肯定了违章建筑可以成为征收标的,在对其予以征收时是可以给予征收补偿的。这充分表明,违章建筑在德国法上受宪法财产权保障。
其三,就我国的征收实践而言,上述《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定也并没有被完全遵行,而是出现了一些给予补偿的变通做法。例如,据报道,在沈阳市和平区“罗士圈小区”的拆迁中,对于违章建筑就采取了非常人性化的措施,而并没有按照国家相关法律的规定一律不予补偿。在罗士圈地区,有房证的不到400户,剩下的几乎都是违章建筑。如果按照国家的规定对于违章建筑一律不予任何补偿,那拆迁的难度就极大,基本上谁也不会搬。但这里违章建筑的形成原因复杂,大量违章建筑是住房短缺时期不得已而为之的。因此,和平区委、区政府认为对违章建筑不能一概而论。“这正是考验党和政府是不是让普通人群享受改革发展成果的时候,有房证的按高标准补偿,没房证的降低一些标准,也要补偿。”相关的拆迁官员如是说。因此,根据上述政策,有房证的每平方米补偿2980元,违章建筑每户补偿4.5万元。这一拆迁方案得到群众的完全认可,从而使得拆迁得以顺利进行[6]。可见,罗士圈征收拆迁也没有严格按照国家规定对违章建筑一律不予补偿,而是采取了灵活的区别对待政策。这也充分表明,《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定,在实践中业已成为一纸具文,而没有发挥实质的规范性效力。
其四,就法的效力层次而言,我国宪法财产权条款“合法的私有财产”一语中的“法”,在解释上,应仅指由全国人大及其常委会制定的法律,而不包括国务院的行政法规,更不包括再下位的任何其他规范性法律文件。在此意义上,国务院制定的《房屋拆迁管理条例》无权就违章建筑的拆迁是否应予补偿做出任何规定,其第22条第2款“不予补偿”的规定是违宪的。这一点由我国《立法法》的相关规定也可以看出,因为该法第8条明确规定对非国有财产的征收只能通过制定“法律”进行,而此处的“法律”即为不包含国务院行政法规及更下位规范性法律文件的狭义法律。而违章建筑的拆迁补偿问题,当然属对非国有财产的征收问题,因而理应由狭义的法律作出规定,国务院的行政法规当然无权置喙。