科学发展观视阈下土地征收制度的完善
邹爱华
【摘要】我国当前的征地制度与科学发展观的要求之间存在着冲突，表现为:过于宽泛的土地征收目的范围与可持续发展之间的冲突，补偿额过低与城乡统筹发展之间的冲突，被征地农民不能就业与以人为本之间的冲突。落实科学发展观，要求我们对土地征收制度进行以下改革:明确土地征收目的范围，按照被征收土地的市场价值补偿被征地农民，切实保障被征地农民的劳动就业权。
【关键词】科学发展观；土地征收；可持续发展；城乡统筹；以人为本
【全文】
2008年10月12日，中国共产党第十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确提出，要改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民的就业问题。该《决定》之所以提出要改革征地制度，是因为我国当前的征地制度与科学发展观的要求之间存在冲突，改革征地制度是贯彻落实科学发展观的要求。
一、土地征收制度的历史变迁
1.土地征收目的范围逐渐缩小
土地征收目的是国家动用征收权征收土地的出发点，新中国关于土地征收目的范围的规定体现在宪法和具体的土地征收法中。宪法一直明确地将土地征收目的范围限定为公共利益的需要。社会主义改造还没有完成时的1954年宪法第13条就明确规定，只有为了公共利益的需要，才能征收私人包括土地在内的生产资料方面的财产。社会主义改造完成后的1975、1978、1982年宪法都明确规定，为了公共利益的需要，才能征收农民集体所有的土地。但是，具体的土地征收实践依据是土地征收法而不是宪法。在较长的一段时间内，土地征收法并没有明确将土地征收目的范围限定为公共利益的需要。1953年12月5日，政务院发布了《国家建设征用土地办法》(以下简称《办法》)，这是新中国成立后发布的第一个全面规范土地征收行为的法律文件。《办法》第2条规定:“凡兴建国防工程、厂矿、铁路、交通、水利工程、市政建设及其他经济、文化建设等所需用之土地，均依本办法征用之。”根据该条规定，土地征收目的范围非常广泛，只要建设需要土地，就可以征收土地，并不是为了满足公共利益需要的建设才能征收土地。社会主义改造基本完成后的1958年1月6日，国务院公布了修正后的《办法》。修正后的《办法》没有改变土地征收的目的范围，只是对原来的句子作了一些调整，其中第2条规定:“国家兴建厂矿、铁路、交通、水利、国防等工程，进行文化教育卫生建设、市政建设和其他建设，需要征用土地的时候，都按照本办法的规定办理。”1982年5月14日，国务院颁布了《国家建设征用土地条例》(以下简称《条例》)，废除了《办法》。《条例》第2条规定:“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地时，必须按照本条例办理。”至此，土地征收法都没有明确限定土地征收的目的范围是公共利益的需要。首次明确规定土地征收的目的范围是公共利益需要的法律是1986年的《中华人民共和国土地管理法》(以下简称土地管理法)，该法废除了《条例》。其第2条第3款规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地进行征收。至此，在土地征收法律中，土地征收的目的范围缩小了，限定为公共利益的需要。
