总而言之，在上诉机构看来，《SCM协定》第1条规定的“政府”（referred to in this Agreement as "government"），不仅概括狭义“政府”和“公共机构”，而且在提示后者具有“政府性”。上诉机构受此潜意识的支配，把“政府权限或职能”往“公共机构”头上死搬硬套就不足为奇了。上诉机构对“公共机构”性质的解释是违背该用语通常意义的，也得不到上下文的支持。
以上是上诉机构解释“公共机构”的基本内容。在澄清“公共机构”的含义时，除此以外还包括《SCM协定》的目的以及联合国《国家责任法草案》等其他论证，本文不讨论这些问题。
五、结论
1. 补贴的定义与“公共机构”
最后，重新确认有关“公共机构”的法律规定。《SCM协定》第1条关于补贴定义的规定如下：
Part I: General Provisions
Article 1: Definition of a Subsidy
1.1 For the purpose of this Agreement, a subsidy shall be deemed to exist if:
(a)(1) there is a financial contribution by a government or any public body within the territory of a Member (referred to in this Agreement as “government”), i.e. where:（省略列举“财政资助”的第 (i) (ii) (iii)项内容。）
(iv) a government makes payments to a funding mechanism, or entrusts or directs a private body to carry out one or more of the type of functions illustrated in (i) to (iii) above which would normally be vested in the government and the practice, in no real sense, differs from practices normally followed by governments;
or
(a)(2) there is any form of income or price support in the sense of Article XVI of GATT 1994;
and
(b) a benefit is thereby conferred.
在解释法律概念时，不能破坏其所处法律条款的框架结构，也不应否定法律概念所反映的客观事实。规定补贴定义的《SCM协定》第1条中，a government or any public body within the territory of a Member是解释“公共机构”的核心条款，是决定性上下文的。而referred to in this Agreement as “government”中的“government”仅具有逻辑意义而已。
根据《SCM协定》第1条的规定，上诉机构归纳出的补贴定义如下：《SCM协定》第1条1.1规定，如果“政府或任何公共机构提供了财政资助”并由此带来了“利益”，那么就认定补贴存在。[60] 上诉机构进一步解释如下：With respect to the architecture of Article 1.1 of the SCM Agreement, we note that the provision sets out two main elements of a subsidy, namely, a financial contribution and a benefit. 由此可知，在上诉机构的意识中，补贴提供主体是可以不必单独表述的法律要件。
本文所做的补贴定义如下：补贴是“政府或任何公共机构”通过提供“财政资助”所提供的“利益”。该定义中缺乏“接受者”（指接受者的“专项性”）。如果将“接受者”柔和到补贴定义中，可表述如下：补贴是“政府或任何公共机构”通过给“接受者”提供“财政资助”并为其所提供的“利益”。提供主体、提供手段（或措施）、接受者（专项性）、利益（或提供结果，由提供方法决定），是认定补贴存在的四个法律要件，缺一不可。而且，在认定补贴存在时，不得混淆四个要件的顺序。
在认定补贴时提供主体的举证是首要的。如果没有该过程，其他举证是没有意义的。对四个要件的存在做出完整的证明才符合法律规定。补贴提供主体的证明是前提中的前提，这一前提在狭义“政府”（通常所说的政府）作为主体的案件中可以忽略。因为，在认定补贴存在时，政府是必然的。政府的法律地位与“私营机构”不能相提并论。援引有关“财政资助”的规定作为上下文以论证补贴提供主体性质的做法是错误的。上诉机构对补贴这种最基本的法律概念的解释都不是很精确的，笔者堪忧其对“公共机构”所做解释的可靠性。
2.《SCM协定》规定“公共机构”的核心条款
《SCM协定》第1条1.1(a)(1)的规定“there is a financial contribution by a government or any public body within the territory of a Member”是有关“公共机构”的核心条款，比“referred to in this Agreement as "government"”重要，出现在referred to in this Agreement as "government"中的"government"，除具有概括性表达“政府”和“公共机构”之外，并不赋予“公共机构”法律意义。作为集合概念的“政府”是包括“公共机构”的，其作用是为避免语言表述上的重复。在《SCM协定》第1条中，狭义“政府”和“公共机构”，或许同时存在，或许单独存在，这要看具体情况。不是只要出现集合概念“政府”就必须同时包括两者。当然，“公共机构”履行政府职能的情形可能存在，但不能成为解释“公共机构”的依据。
作为上下文，被上诉机构反复援引的第1条1.1(a)(1)第(iv)项中的“政府”也不是非包括“公共机构”不可。不履行政府职能的主体当然无法“指示”或“委托”“私营机构”履行政府职能，在此情况下，“政府”就不包括“公共机构”。与Normally一词同时出现的“政府”，不是指狭义“政府”，是包括“公共机构”在内的集合概念“政府”。这样一来，提供“财政资助”的“公共机构”当然被包括其中。
上诉机构坚持认为“公共机构是被赋予政府权限并履行政府职能的机构”，这对只具有文字意义的“政府”概念过于苛求，导致其从几乎靠不上边的规定（第1条1.1(a)(1) 第(iv)项）中寻找上下文的依据。上诉机构承认，“指示”的权限和“委托”的责任不是从天上掉下来的，而是由政府赋予“公共机构”的。按照上诉机构的逻辑，被赋予“权限”和“责任”的“公共机构”“指示”或“委托”“私营机构”采取“财政资助”措施。在现实中，虽不能完全排除此情况，但这样解释违背常识，不符合“公共机构“的通常含义。尤其是“政府”将征税权赋予“公共机构”，之后“公共机构”又“指示”或“委托”“私营机构”放弃征税权，如此繁琐的政府运作方式是不符合实际的。既然是放弃征税权，政府没有必要间接委托其他实体。如果政府不把征税权赋予“公共机构”，那么“公共机构政府职能论”就失去意义。
3. 上诉机构援引的上下文的可靠性
为证实“公共机构”的含义，除“there is a financial contribution by a government or any public body within the territory of a Member (referred to in this Agreement as "government")”以外，上诉机构援引了列举“财政资助”的第1条1.1(a)(1)第(i)至第(iii)项以及第 (iv)项。对此，提出质疑如下：
第一，根据上诉机构的解释，集合概念“政府”必然包括狭义“政府”和“公共机构”。可是，当“公共机构”做出有关涉及投股、贷款、贷款担保等资金转移的行为时，履行政府职能对“公共机构”来讲是必须的吗？政府职能的履行和“财政资助”之间不存在必然联系。在不履行政府职能的情况下，“公共机构”完全可以采取上述措施。从业务内容上看，作为“公共机构”的“国有企业”更符合做这些事情。然而，医疗、教育、科研、慈善、环保等“公共机构”的活动则不是提供贷款或货物的交易行为。
第二，关于第1条1.1(a)(1)第 (ii)项规定的征税权的放弃。“公共机构”首先从政府手里获得征税权（政府职能或权限的赋予），之后又履行这一职能（放弃征税权），政府的这一权力放弃方式相当繁琐，不符合实际情况。政府为什么非通过“公共机构”放弃权力呢？这一解释违背通常的政府运作方式。
第三，关于第1条1.1(a)(1) 第(iv)项的规定。根据上诉机构的解释，除狭义“政府”以外“公共机构”还要“指示”或“委托”“私营机构”完成职能。试问，政府“指示”“私营机构”放弃征税权符合实际吗？此外，关于“公共机构”“指示”或“委托”“私营机构”去提供贷款、购买货物等方面，政府直接“指示”或“委托”“私营机构”还可以理解，但通过“公共机构”去“指示”或“委托”“私营机构”是多余的，既然是多余的，那么“公共机构”存在的意义是什么呢？这些质疑没有一个不是“公共机构政府职能论”无法回答的。
4. “公共机构”的通常意义
“任何公共机构”这一规定表明，“公共机构”的性质与“政府”职能无关。“任何公共机构”与“履行政府职能的公共机构”相比，两者的外延相差甚远，用后者（没有法律规定）代替法律明文规定的前者是不可思议的。
本文认为，《SCM协定》之所以将“公共机构”（以“任何”修饰）与“政府”并列，不是考虑其是否被赋予政府权限或履行政府职能。如果考虑这些因素，那就没有必要对 “公共机构”作出单独规定；或者说，《SCM协定》第1条对履行政府职能的“公共机构”与“政府”分别作出规定是多余的。因为，将履行政府职能的机构直接解释成“政府机构”更加自然，而且不引起争议。试问，政府将职能交给“公共机构”履行的意义何在呢？“公共机构”存在的意义在于，在没有必要履行政府职能的情况下，实现为整个社会服务的公共目的，包括医疗、教育、科研、慈善等机构，当然也包括国有企业，这些恰恰是不需要由政府来做的事情，而且，政府往往做不好这些事情。
国有企业不是私人追求利润的机构或实体，是为公共利益，即为整个国家的经济与社会发展服务的，这是国有企业存在的根本意义。我国宪法有关企业所有权（国有企业在宪法上的地位是全民所有制企业）的规定证实这一点，在社会主义市场经济国家更是如此。如果国有企业不是“公共机构”，那么国家经济体制社会主义性质的决定因素是什么呢？当然，资本主义国家的国有企业也属于“公共机构”。
如果只考虑追求效率和利润，国有企业早应该被私有化了。整个二十世纪的中外历史实践表明，在发展生产和创造利润方面，私营机构（私有企业）远远优越于国有企业，但不一定为公共利益服务。[61] 国有企业有时脱离其设立宗旨沦为私人的谋利手段（例如，国有企业利用垄断地位攫取暴利、经营资源的严重浪费以及效率严重恶化等等），但这不是抗辩“国有企业”公共性质的理由，这是政府丧失对“国有企业”有效监管的结果。
所以，在确认“公共机构”的含义时，没有必要考虑除所有权或控制权以外的其他因素。半数以上的所有权等于企业控制权，这是不容置疑的。因为政府是决定国有企业公共性质的主体，掌握所有权是保证企业公共目的的根本手段。“国有企业”是当然的“公共机构”。通常来讲，“国有企业”不听从其所有者的控制和管理是不可能的。“国有企业”必须为“公共利益”服务。正因为如此，为防止政府通过“私营机构”来提供补贴（逃避法律），《SCM协定》第1条规定了“指示”或“委托”的证明责任；但是，对“公共机构”与“政府”却予以并列。通常来讲，“私营机构”不会将自己的资源无偿赋予别人，这是其本质所在。“国有企业”则不然，国家所有的企业必须服从公共利益目标。
将包括“国有企业”在内的“公共机构”与“政府”并列，均作为补贴提供主体来处理，符合反补贴制度的本质要求。在补贴认定问题上，把“政府”、“公共机构”和“私营机构”混为一谈，在道理上是讲不通的。国有企业的所有权和经营权的分离，是为解决国有企业经营管理陷入严重困难而采取的改革措施。这不能成为否认国家掌握国有企业决策权的抗辩理由。
5.“国有企业”与“公共机构”
既然《SCM协定》考虑到了防范政府利用“私营机构”提供补贴以回避法律规范的可能性，难道会忽略政府通过“国有企业”提供补贴吗？当然不会的！所以将“公共机构”与“政府”并列，干脆作为补贴提供主体来处理，不要求反补贴调查方履行超过“私营机构”情形的举证责任。这是正确的做法，这样抓到了问题的本质。在此情况下，反补贴调查方的举证责任自然得到减轻。国有企业和私营机构在本质上是不同的，国有企业是被政府所有的实体，因此不需要政府的“指示”或 “委托”的证明。反补贴措施作为对补贴产品造成的实质损害及其威胁的间接救济手段，其本质意义在于抵消竞争对手受到的部分人为的竞争优势。补贴提供主体不仅限于政府，还应该包括“国有企业”。因为后者是“公共资源”的占有者并听命于政府，这样的“公共资源”就是补贴的来源。
