在《SCM协定》第1条1.1(a)(1)中，“公共机构”出现了一次，与该用语并列的“政府”（government）出现了两次，即分别在a government or any public body和referred to in this Agreement as "government"中。关于在《SCM协定》第1条1.1(a)(1)规定的括号中的“政府”，上诉机构解释如下：second, "government" appears within a parenthetical phrase specifying that, for purposes of the SCM Agreement, this word refers collectively to "a government or any public body". [26]
括号中的referred to in this Agreement as "government"，是上诉机构最看重的部分，认为"government" appears within a parenthetical phrase specifying that, for purposes of the SCM Agreement, this word refers collectively to "a government or any public body"。虽然法律原文是“in this Agreement”，上诉机构则认为是指“for purposes of the SCM Agreement”。比起“in this Agreement”（文字意义浓重），“for purposes of the SCM Agreement”在明确提示法律适用。关于法律原文“referred to”，上诉机构则认为是指“refers collectively to”。如果仅限于逻辑意义，这样的解释没有问题；如下所述，上诉机构的真正意图当然不止于文字意义。
那么集合概念“政府”在修饰a government or any public body within the territory of a Member的括号（referred to in this Agreement as "government"）中出现，这是否与“公共机构”的性质有关呢？这对“公共机构”的解释具有决定意义。括号内的“政府”是包括“公共机构”和“狭义政府”的集合概念，这是非常清楚的。但是，其意义是否超过逻辑范围而带有法律解释的色彩，则是需要慎重考虑的。
上诉机构对两次出现的“政府”解释如下：“对两次使用的政府用语进行区别，在解释上是必要的。我们认为，第一次使用的政府是指狭义的政府，第二次使用的政府是指集合概念政府。”[27] 据此可知，对得出“公共机构政府职能论”的结论来说，这两个“政府”概念的区分是非常重要的。问题是如此区分是否为解释“公共机构”的性质提供了依据呢？本文反复强调，如果只考虑字面意义，这样的解释确实没有问题。
关于集合概念“政府”的含义，专家组认为，括号中的referred to in this Agreement as "government"的功能只在于简化法律规定（merely a device to simplify the drafting），以免在整个协定中每当涉及到补贴提供主体时处处表述为a government或public body，上诉机构则否决了这一解释。[28]
如上所述，上诉机构区别了两个“政府”概念，即前者是狭义政府（government in the narrow sense），而后者是作为集合概念的“政府”（collective term "government"），并且认为后者的存在不限于逻辑学意义。如下所述，上诉机构的意图在于，根据集合概念“政府”来说明“公共机构”带有“狭义政府”的性质。
那么，作为集合概念的“政府”是否真地在说明或确认any public body的性质呢？即， any public body只有具备governmental的含义（履行政府权限或职能），才符合法律的规定呢？如果忠实于法律原文，any public body中使用的any一词将包括任何“公共机构”，无论对其作何解释或分类都将被包括在any public body中，any一词本身表明，对“公共机构”做限制性解释是违背法律的。那么，上诉机构的依据是什么呢？下文继续研讨。
3. “政府”和“私营机构”的“并列”
沿着上诉机构的分析过程追索，最关键的是需要找到其解释“公共机构”时发挥了决定作用的法律依据，这是本文讨论的核心问题。上诉机构对《SCM协定》第1条1.1(a)(1)的整体框架做出解释之后展开了分析。上诉机构解释如下：“我们注意到，第1条1.1(a)(1)是在集合概念政府之下将狭义政府和公共机构规定在一起的。与此相反，第1条则在明确地将政府（包括公共机构）和私营机构这两个概念并列在了一起。”[29]
本文反复强调，如果只限于逻辑学意义，Article 1.1(a)(1) of the SCM Agreement joins "government" in the narrow sense and "public body" under the collective term "government"这一解释没有问题。接下来上诉机构所说的 In contrast, Article 1 clearly juxtaposes the concepts of "government" (including "public body") and "private body"[30]这段话则需要进一步推敲。
与上诉机构有关主体框架所做的上述解释（虽然指出除“政府性机构”以外还有“私营机构”的存在，但没有说将两者并列起来）相比，这段内容中出现的明显区别就是其使用的juxtaposes这一动词。根据第1条1.1(a)(1)的规定，在集合概念“政府”下并列了“狭义政府”和“公共机构”，这是符合法律规定的正确解释。但是，仔细观察法律原文可以察觉到，包括第1条1.1(a)(1)在内的第1条并没把包括“公共机构”在内的集合概念“政府”和“私营机构”“并列”在一起。
《SCM协定》第1条由1.1和1.2构成，第1条1.1由(a)和 (b)构成。“私营机构”出现在第1条1.1(a)中。如果牵强说存在并列的情形那也是第1条1.1(a) ，而不是第1条。因为，前者才是所谓“并列”出现的具体条款。第1条是包含第1条1.1(a)在内的更宽泛的规定。从上文（有关补贴提供主体范围的讨论）看出，上诉机构认为，第1条1.1(a)(1)包括两种主体（集合概念“政府”和“私营机构”），那么同样是并列的主体，怎么会出现在与第1条1.1(a)相反的第1条里呢？
根据上诉机构的解释In contrast, Article 1 clearly juxtaposes the concepts of "government" (including "public body") and "private body"来分析，实际上是第1条1.1(a)更加具体地规定了集合概念“政府”和“私营机构”的并列，为什么从包括第1条1.1(a)在内的更加宽泛的第1条中去寻找“并列”呢？上诉机构是否察觉到，在第1条1.1(a)的框架内讨论“并列”（集合概念“政府”和“私营机构”）时可能遇到的法律上的困难呢？问题是，在论证两者是并列时，依据第1条是得不到任何有力依据的。
如上所述，上诉机构在已经注意到第1条1.1(a)的情况下，做出In contrast, Article 1 clearly juxtaposes the concepts of "government" (including "public body") and "private body"的解释是明显错误的。如果干脆不提第1条1.1(a)也罢，别人会认为上诉机构就是在指第1条1.1(a)，因为这毕竟是被包括在第1条内的规定。换言之，即使要讨论集合概念“政府”和“私营机构”的“并列”，也应该局限于第1条1.1(a)的框架之内；怎么会出现“与此相反的第1条”（ In contrast, Article 1）呢？实事求是地讲，与第1条1.1(a)相比，第1条没有规定任何“相反”的东西，而是包括前者而已。两者的区别是，第1条包括除1.1(a)以外还要包括1.1(b)以及1.2，后者的规定与解释“公共机构”没有直接关系。上诉机构也解释道：是第1条1.1(a) (1)将集合概念政府和“私营机构”并列。很明显，这一解释与上述解释是矛盾的。[31]
上诉机构的解释岂止是含糊？很明显是误判。这也许是因上诉机构的笔误所造成的，因为这是一个非常简单的问题，按道理上诉机构不该犯如此低级的错误。上诉机构对第1条整体框架（决定“公共机构”含义的核心条款，也是有关补贴定义的最基本的知识）的误判，令人不得不质疑其接下来所做解释的正确性和可靠性。
那么，第1条1.1(a)是否真地将集合概念“政府”和“私营机构”并列（juxtaposes）在一起了呢？我们还是重新观察该条款：
1.1 For the purpose of this Agreement, a subsidy shall be deemed to exist if:
(a)(1) there is a financial contribution by a government or any public body within the territory of a Member (referred to in this Agreement as "government"), i.e. where: （省略前三项财政资助）
在此重新确认“私营机构”出现的条款如下：
(iv) 政府向一筹资机构付款，或委托或指示一私营机构履行以上（i）至（iii）列举的一种或多种通常应属于政府的职能，而且此种做法与政府通常采用的做法并无实质差别。
第1条1.1 (a)(1)第 (iv)项是在“i.e. where:”下列举“财政资助”的具体内容，“i.e. where:”表明，其以下内容是对“财政资助”的穷尽式列举，被列举的四项内容是认定“财政资助”是否存在的法律依据。“私营机构”是出现在第1条(a)(1)列举“财政资助”具体内容的第(iv)项第二句中的概念，该条款重点是在说明“财政资助”而不是说明主体。这可以从“where”这一英文词汇中得到确认。“where”指的是场合或情况，而不是主体。
将补贴的提供主体（“政府”或“公共机构”）与其所提供的有关“财政资助”的规定中出现的“私营机构”并列在一起，这违背法律规定的上下文之间的逻辑关系。换言之，在特殊情况下认定“财政资助”是否存在的法律规定中出现的“私营机构”，是不能与提供“财政资助”的主体“并列”起来的。就算这两者之间存在并列关系，二者的法律意义不是相提并论的。
上诉机构承认，“私营机构”只有在得到来自政府（暂时不考虑是否包括“公共机构”）的“指示”或“委托”的情况下，才能成为提供“财政资助”的所谓的主体。例如，上诉机构解释道：“如果某实体具有第1条1.1(a)(1)规定的政府性，当其措施属于第(i)至(iii)或第(iv)项第一句的内容时，就认定财政资助的存在。但是，当某实体是私营机构而且在其行为属于第(i)至(iii)项的情况下，只有在政府和行为之间存在因果关系，即此种行为被证明是受政府的指示或委托的情况下，才能认定财政资助的存在。这样，第(iv)项第二句要求政府和特定行为之间存在肯定性的论证。但政府性实体的情况则不同，只要其属于第(i)至(iii)项或第(iv)项第一句的内容，其所有行为均会构成财政资助。”[32]
根据上述解释可以证实如下：上诉机构也承认，在脱离政府的情况下， “私营机构” 是不能成为补贴提供主体的，除非它得到政府的“指示”或“委托”。这是讨论“私营机构”是否能够提供“财政资助”的前提。试想，在补贴的提供等有关资源配置（资源的无偿配置关系到补贴提供者和接受者的切身利益）的重大问题上，一个不能享有意思决定权而被其他主体（政府）决定的机构（私营机构），怎么能够与决定其意思的主体（政府）并列呢？没有政府的“指示”或“委托”，“私营机构”一概不会给其他企业提供什么“财政资助”或“补贴”。如果不涉及到有关补贴这样的资源配置问题，“私营机构”的活动与政府的“指示”或“委托”是无关的，这不是说“私营机构”不服从“政府”的管理。
对此问题，从有关“私营机构”规定的法律意图中可以得到确认。《SCM协定》第1条1.1 (a)(1)第 (iv)项第二句的意图在于，防范政府通过利用“私营机构”提供补贴来逃避国际法的规范。这一反规避的规定在说明，“私营机构”与补贴提供主体无关，因为其本来就不是提供主体。这一点从WTO的判例中也可以得到证实。例如，“美国出口限制构成补贴案”专家组就指出：“第1条1.1(a)(i)第(iv)项的宗旨在于防止政府通过利用私营机构逃避该条第(i)至(iii)项的规定。”[33]
退一步讲，就算并列（集合概念“政府”和“私营机构”）是存在的，那么在解释“公共机构”的含义时，是否真的具有法律意义呢？上诉机构解释如下：“我们认为，《SCM协定》第1条1.1(a)(1)将集合概念政府和私营机构并列在一起，与在集合概念之下连结狭义政府和公共机构的做法一样，在提示狭义政府和公共机构之间存在共性和关联性。”[34] 实际上，狭义“政府”和“公共机构”才是并列的法律概念，而上诉机构却使用joining这样的词汇来表述两者的关系，在本来不存在并列关系的复合概念“政府”和“私营机构”之间却使用“并列”（juxtaposes）一词，这一做法令人不可思议。关于前者的并列，有法律根据可查（referred to in this Agreement as "government"），对后者，上诉机构并未找到确凿的法律依据。
