在上诉机构关于《SCM协定》第1条1.1整体框架的解释中，“政府”或“公共机构”虽然没有被明确地单独提出来，但在解释“财政资助”时，上诉机构还是没有忽略主体的存在。尽管如此，上诉机构的解释在偏离法律原意。例如，“关于第一个要素，《SCM协定》1条1.1规定并明确了构成财政资助的政府性行为（the governmental conduct）。[15]根据这一解释，不仅“政府”和“公共机构”没有单独出现，而且两者合在一起被表述为the governmental，并且是在修饰动词conduct（是指“财政资助”）。实际上体现the governmental 这一形容词的是表述主体的a government or any public body，但上诉机构将两者用the governmental概括后并用这一形容词在修饰conduct。换言之，在解释“财政资助”时，上诉机构虽提到了governmental一词，但是“the governmental conduct that constitutes a financial contribution”在说明governmental 毕竟是修饰conduct这一动词的形容词。[16]governmental 这一用语的原义是指“政府性”、“与政府有关”或指“政府机构”的“政府”，但上诉机构是用governmental在概括“政府”和“公共机构”两者，不然其不会做出the governmental conduct that constitutes a financial contribution这样的解释。
《SCM协定》第1条1.1的规定是非常明确的，补贴提供主体不限于“a government”还包括“any public body”，问题也就出在这里。既然法律明确规定除政府之外还存在“公共机构”，那么将两者用governmental来概括是否符合法律规定的本意呢？上诉机构用governmental 来表述“政府”和“any public body”的真正意图是什么呢？
如上说述，“governmental”的含义是指“政府性”、“与政府有关”或指“政府机构”的“政府”。根据《SCM协定》第1条1.1的规定，“政府”或“公共机构”是用referred to in this Agreement as “government”来概括的，而不是“governmental”这一形容词，这是符合客观实际的解释。根据上诉机构的解释the governmental conduct that constitutes a financial contribution，“governmental”也在表述“公共机构”具有“政府性”，不然，这一解释是说不通的。如果这是上诉机构的潜意识，那可能影响了其以后的解释。如果这是做一番分析后得出的结果，那就不应该在展开分析之前就得出结论。如果“governmental”的含义只限于逻辑学意义，那就问题不大。
在确认补贴定义所表述的补贴的范围时，提供主体的范围非常重要。主体的范围决定作为补贴受反补贴调查或直接救济的政府措施的范围。因此，只用“政府”提供的补贴和“政府”与“公共机构”提供的补贴是明显不同的，即后者的范围大于前者。对调查方来讲，必然选择前者，因为这样做对其举证更有利。[17]用“政府性”即“governmental”来概括补贴提供主体时，如果只考虑逻辑学意义，不会破坏补贴定义的原意。因为，《SCM协定》本身也用政府概念概括了两者，即referred to in this Agreement as “government”。但是，将“公共机构”的含义压缩到“政府”概念中，即否认除政府职能之外的独立意义，那么，这一做法实质上等于否定了“公共机构”的存在。这样做与“政府”单独作为补贴提供主体的情况是没有区别的，这样解释的正确与否最终取决于《SCM协定》的本意。作为对“政府”和“公共机构”的概括性表述，在已经存在集合概念“政府”的情况下，上诉机构仍在用“governmental”来表述两者，这说明其意图不在于表述两个概念的逻辑意义，而在于说明“公共机构”也具有“政府性”。那么上诉机构依据什么样的理由来论证这样的解释呢？
2. 补贴提供主体与“私营机构”
上诉机构用governmental概括狭义“政府”和“公共机构”的真实意图是什么呢？如上所述，有关补贴提供主体，法律规定的是“政府”或“公共机构”，但上诉机构用governmental概括了两者。这一做法提示了两层含义，一是对补贴提供主体独立性的模糊化，因为从the governmental conduct中虽然能联想到“政府”，但未必捕捉到“公共机构”的影子，同时暗含“公共机构”也具有政府性（governmental）。在With respect to the architecture of Article 1.1 of the SCM Agreement, we note that the provision sets out two main elements of a subsidy, namely, a financial contribution and a benefit Regarding the first element, Article 1.1(a)(1) defines and identifies the governmental conduct that constitutes a financial contribution之后，上诉机构指出：“构成主体的两个主要部分是有区别的，即《SCM协定》第1条1.1(a)(1)规定的具有政府性的政府或任何公共机构以及第1条1.1(a)(1)第 (iv)项第二句所规定的私营机构。”[18]
据此可以证实，在上诉机构看来，补贴提供主体不仅限于具有governmental 性质的“政府”和“公共机构”，还包括在性质上截然不同的“私营机构”（private body）。显然，上诉机构所用的governmental entity一词具有与“私营机构”形成对照的含义。如上所述，在不考虑“私营机构”的存在时，上诉机构是用the governmental conduct来表述补贴提供主体以及财政资助的。
这样，上诉机构将“私营机构”也纳入了补贴提供主体的范围，这对其解释“公共机构”将会发挥什么样的支撑作用呢？上诉机构指出：“如果主体具有政府性（《SCM协定》第1条1.1(a)(1)意义上的），而且，如果其行为属于第(i)至(iii)项或第(iv)项第一句所列举的范围，那么可以视为财政资助的存在。”[19]
根据上诉机构的解释，当补贴提供主体是governmental entity时，如果其行为或措施被纳入法律规定所列举的“财政资助”的范围（穷尽式列举的四项内容），那么就认定该行为构成“财政资助”；与此相反，当补贴提供主体是“私营机构”时，情况就不同了。上诉机构说：“但是，当主体是私营机构时其行为属于第(i)-(iii)项，并且只有在政府和行为之间存在因果关系，即行为（或措施）在受政府的指示或委托的情况下，才能证明财政资助的存在。”[20] “在此情况下，不能只根据‘私营机构’的行为属于第1条1.1 (a)(1)第 (i)-(iii)项中的一项内容来认定‘财政资助’的存在，而且还要追加证明‘私营机构’的行为是受政府‘指示’或‘委托’的结果，也就是‘私营机构’的特殊行为与‘政府’之间存在肯定的因果关系。”[21]
分析上诉机构的解释可以得知，与补贴提供主体是governmental entity的情况相反，在认定“私营机构”的行为是否构成“财政资助”时，需要证明governmental entity的“委托”或“指示”（entrustment or direction）的存在。很显然，“委托”或“指示”的主体是governmental entity，这是包括“政府”和“公共机构”两者的大概念。这为上诉机构解释“公共机构”的含义埋下了伏笔。
上诉机构虽然提出了除governmental entity以外也包含“私营机构”，但并没有以此为依据来解释“公共机构”的含义。换言之，上诉机构虽然将“私营机构”解释为补贴提供主体，但没有因此而为“公共机构”的解释找到依据。上诉机构认为，This appeal raises the question of the correct interpretation of the term "public body"[22]，即两种补贴提供主体的存在为其解释“公共机构”提供了重要线索。为什么从“私营机构”与“政府”和“公共机构”的并列（这是上诉机构的解释）中能引申出“公共机构”的含义呢？ 下文继续研讨。
四、“公共机构”的解释
1．“公共机构”的词典含义
那么“公共机构”的含义到底是什么呢？先看上诉机构援引的词典含义。词典含义虽然不是衡量法律用语的解释是否正确的唯一尺度，但能够提供基本的出发点。根据上诉机构的确认，“公共机构”的词典含义中不存在合成词“公共机构”，词典是分别表述“公共”和“机构”含义的。尤其是关于“公共”的性质，上诉机构所确认的词典含义并没有为其“公共机构政府职能论”提供有力依据。[23]实际上，对“公共机构”的解释来讲，对“机构”一词含义的确认不是很重要的。因为“机构”毕竟是由“公共”修饰的名词，“公共”是决定“公共机构”性质的核心用语。所以，从“机构”的含义中是不能引申出“公共机构”含义的，即后者不能决定前者。
上诉机构援引的有关“机构”的词典含义如下：The word "body" in the sense of an aggregate of individuals is defined as "an artificial person created by legal authority; a corporation; an officially constituted organization, an assembly, an institution, a society."[24] 这表明，其并不为解释“公共机构”提供依据。因为，body的本意是与individuals不同的organization，至于organization的性质，body不赋予任何答案，organization的性质由修饰body的词来决定。
关于合成词“公共机构”的含义，上诉机构认为，可表述不同的概念并涵盖各种机构。上诉机构解释指出：“作为合成词的公共机构将包括数个不同概念，这将取决于不同定义性成分的组合。词典定义提示公共机构一词具有更加广泛的潜在含义，涵盖各种机构，包括履行政府权限的机构和从属于社会或国家的机构。”[25]
据上诉机构解释，“公共机构”包括entities that are vested with or exercise governmental authority，据此可知，entities后面的 that are vested with or exercise governmental authority在表述“机构”的性质而不是机构的“范围“。这段有关机构性质的表述不是从“机构”一词中能够引申出来的内容，而是由“公共”一词来决定的。因为，“公共”才能决定“公共机构”的性质。按照常理，只有“公共”这一用语包括该含义（hat are vested with or exercise governmental authority），而且，该含义才能表述“公共机构”。
如上所述，从上诉机构确认的“公共”一词中是找不到vested with or exercise governmental authority这样的表述的。在此，再次援引上诉机构对“公共”一词词典含义所做的确认："of or pertaining to the people as a whole; belonging to, affecting or concerning the community or nation", as "carried out or made by or on behalf of the community as a whole", or as "authorized by or representing the community"，显然，“公共”的本质意义在于表述国家或社会利益，而不是私人利益。关于一实体是否履行政府职能，严格来讲，与“公共”无关。在“公共”的含义尚未得到确认之前，“公共机构”是否具有“履行政府职能或权限”的意义，是无法确认的。上诉机构对“公共机构”一词词典含义的解释带有主观色彩或牵强附会。上诉机构的解释中透漏出，其无论如何都想把“政府职能或权限”（vested with or exercise governmental authority）附加到“公共机构”中去。
如上所述，关于“公共机构”是否含有“履行政府职能”的含义，从词典上找不到答案。退一步讲，就算“公共机构”含有履行政府职能的含义，其也不等同于“履行政府职能的机构”。再者，法律规定是用“任何”修饰“公共机构”；解释“公共机构”的含义时，不应该忽略这一点。“公共机构”的词典含义应该为《SCM协定》第1条规定的“公共机构”的含义提供客观基础，即，是为国家和社会的公共利益而存在的实体，这是不可动摇的。上诉机构援引的“公共”一词的词典含义也证实这一点。
总而言之，对确定“公共机构”的性质来讲，虽然词典含义不是决定性的，却能提供客观基础，即公共性和社会性。合成词“公共机构”的重点在“公共”而不是“机构”，“公共”包含“公共利益”，但不一定包含“政府职能或权限”。词典含义对“公共机构”含义的确定不产生决定性的作用，法律规定才是决定法律用语含义的核心根据。
2. governmental 与 government
如上所述，上诉机构虽然提出了governmental entity这样的概念，并且将其与“私营机构”相提并论，但并没有以此为依据解释“公共机构”。除governmental entity之外，上诉机构注意到了集合概念government。实际上，governmental entity是上诉机构使用的用语，而government才是真正的法律概念。那么，对解释《SCM协定》第1条1.1(a)(1)规定的“公共机构”的含义，集合概念“政府”所发挥的作用是什么呢？在此重新确认协定原文如下：“there is a financial contribution by a government or any public body within the territory of a Member (referred to in this Agreement as "government"), i.e. where: ... … ”。
