湖北省水资源管理问题及法律对策研究
——以《欧盟水框架指令》为借鉴
杜群;李丹;胡斌
【摘要】本文分析了湖北省水资源现状、水资源管理现存弊端，并介绍和借鉴《欧盟水框架指令》的管理经验，围绕湖北省水资源管理体制和机构协调、水资源管理目标、水资源规划、水资源综合流域管理和水资源管理公众参与等方面，提出了完善湖北省水资源管理机制的对策，为湖北省建设资源节约型及节水型社会，实现水资源的综合、高效管理提供立法和管理上的智力支持。
【关键词】水资源管理；流域管理；水环境保护；欧盟水框架指令
【全文】
湖北省地处长江中游，素有“千湖之省”和“九省通衢”的美誉。但因特殊的自然地理条件和快速的经济社会发展，湖北省也面临水资源人均占有量低、水污染严重、洪涝灾害频发等问题的严峻挑战。2010年国务院批复武汉市为我国中部地区的中心城市，这为武汉市和湖北省发展两型社会和建设生态文明提供了重要契机，也对湖北省河流的可持续利用和水域的环境保护提出了更高要求。
从全球视域观察，世界上各大流域水资源管理的挑战既有差别又非常类似，综合管理成为了水资源管理的基本原则和制度要求，《欧盟水框架指令》在水资源综合管理方面具有国际先进性和代表性。本文立足于湖北省水资源立法现状和管理问题，以分析和借鉴《欧盟水框架指令》的制度经验为辅佐，以综合生态管理为指导原则，探讨完善湖北省水资源管理机制的法律对策。
一、湖北省水资源立法状况
湖北省已出台的关于水资源管理的地方性法规主要有：《湖北省环境保护条例》（1997）、《湖北省实施＜中华人民共和国水土保持法＞办法》（1994）、《湖北省实施＜中华人民共和国防洪法＞办法》（1998）、《湖北省实施<中华人民共和国水污染防治法>办法》（2000）、《湖北省实施＜中华人民共和国水法＞办法》（2006）、《湖北省汉江流域水污染防治条例》（2000）、《湖北省分洪区安全建设与管理条例》（1996）、《湖北省社会治安综合治理条例》（2007）等；地方政府规章主要有：《湖北省水资源费征收使用管理办法》（2006）、《湖北省河道采砂管理办法》（2010）、《湖北省水文管理办法》（2010）等。上述湖北省水资源立法对规范水资源的开发利用、保护水环境、防止水害、促进水利事业的发展发挥了积极的作用。
总体而言，湖北省在水资源立法上显示了地方特色，为水治理实务提供了法治保障。从内容上看，这些地方立法涵盖了水资源管理、河道管理、水文管理、水利建设等方面的活动，形成了配套的、相对完整的地方性水资源法规体系。如《湖北省实施＜中华人民共和国水法＞办法》中对水资源规划原则、综合规划与专业规划、规划修改程序等规定都较为具体且实施有效。此外，有些制度规定具有先进性，例如在水环境功能区立法方面，《湖北省实施<中华人民共和国水污染防治法>办法》（2000年）较早明确了环境保护行政主管部门负责组织划定整体性水环境功能区。[1]
当然，湖北省水资源和水环境立法仍存在着一些不足。首先，湖北省地方立法对上位法的细化不够。如2002年《水法》（第32条）新提出了水功能区划制度，其与水环境功能区划制度构成重叠，目前成为两个有紧密联系又独立存在的制度，分别由水利行政主管部门和环保行政主管部门负责执行。[2]两种区划如何协调一直是管理中的问题。对此，有些省份已经在地方立法层面对其进行了衔接和协调，[3]作为水资源大省的湖北对此尚无明确规定。湖北省立法有必要对水功能区和水环境功能区作出区别规定，或者将二者趋于统一，保持两种区划的一致性。其次，部分地方法规仍显原则而缺乏可操作性。例如在水环境质量监测和水污染排放监测制度方面，《湖北省实施<中华人民共和国水污染防治法>办法》（2000）第16条只规定了负责监测工作的责任部门，对于监测网络的构建、监测内容的重点、水环境信息的发布等内容都需要进一步补充和细化；关于水污染事故的分级管理、应急预案等制度尚存空缺。再次，地方立法有待更新。如《湖北省环境保护条例》（1997）、《湖北省汉江流域水污染防治条例》（2000）和《湖北省实施<中华人民共和国水污染防治法>办法》（2000）等地方性法规中的部分规定已经过时。最后，有些具有现实意义的地方立法尚属空白，如《湖北省湖泊管理条例》、《湖北省水库管理条例》；有些重要的管理制度如水资源费的征收和管理、水价的确定和管理制度还缺乏统一、具体规定。
