（三）根本原因：行政行为效力之争
行政行为的合法性之所以在民事诉讼中成为问题，根源于行政行为效力论的混乱和司法理念的冲突。传统行政法学理论认为，行政行为具有公定力，“行政行为的公定力，是指行政行为一经作出，即对任何人都具有被推定为合法、有效而予以尊重的法律效力”。[1]然而随着现代行政法学的发展，传统公定力理论因过分偏重行政权益，不符合现代法治民主国家的要求而受到极大挑战。因此，在对传统公定力学说进行修正的过程中，有学者提出了“有限公定力说”，对行政行为公定力的概念进行了全新的阐释。如日本学者南博方指出：“行政行为一旦付诸实施，除无效情况外，在被有关机关撤销之前，不仅双方，而且国家机关、一般第三者也必须承认其为有效，并服从之。这种效力便称为公定力。”[2]尽管传统“公定力”理论演变为了“有限公定力”说，但其理念仍然是赋予行政行为以极强的效力，要求民事审判尊重行政机关之行政行为并受其约束。
然而，持“司法优于行政”之理念者认为，根据“司法最终解决原则”，司法权在一定意义上优于行政权，对于行政机关作出的行政行为，司法权可以通过一定程序介入，对行政行为进行审查。尽管现行法将对行政行为合法性的审查权赋予了行政审判庭而非民事审判庭，但是，行政审判庭与民事审判庭只不过是法院内部的分工问题，它们行使的都是国家的司法权。这种“大民事、小行政”的理念，在民事审判中直接表现为对行政行为效力的漠视，法院可以在民事诉讼中否定行政行为的效力。
也许是意识到了上述两种截然不同观点的偏颇，越来越多的学者认识到应对行政行为有所区分，进而判断其对民事审判的拘束效力。如有以“形式审查”和“实质审查”为标准来区分行政行为的，也有通过定位行政行为的法律性质来讨论行政行为对民事审判的约束力的。但似乎都因存有难以克服的弊端而不能被广泛接受，民事争议与行政争议交叉案件的处理难题似乎仍陷于一团迷雾之中。
三、他山之石：域外实践经验的梳理和借鉴
行政争议与民事争议交织案件问题不是我国独有的现象，在坚持公、私法二元论及实行司法二元体制的大陆法系国家和地区，也会出现行政争议与民事争议的交叉问题，他们的经验做法对于我国构建该类争议案件的处理机制会有一定的启迪作用。
（一）几个国家的理论与实践做法
1．法国。法国采取普通法院和行政法院并行的模式，当普通法院对一个民事争议的审结依赖于行政法院对一个行政争议的解决时，该行政争议便构成“附属问题”。“一个案件本身的判决，依赖于另外一个问题，后面这个问题不构成诉讼的主要标的，但是决定判决的内容，称为附属问题”。附属问题可以发生在同一系统内部两个法院之间，也可以发生在两个不同系统的法院之间。前者受“先决问题原则”的约束，即附属问题作为先决问题，由受理诉讼案件的法院决定。后者受“审判前提问题”原则的约束。“审判前提问题”存在的条件是：第一，问题确实困难，即必须是这个附属问题的法律解释或者合法性认定真正发生困难；如果问题的意义清楚，法律适用明白，则不构成审判前提。第二，附属问题的解决对诉讼案件的判决必不可少。如果虽然有困难的附属问题存在，但困难的解决与案件的判决无关，则不构成审判前提问题。在构成“审判前提问题”的条件下，附属问题不由受理主要诉讼案件的法院决定，而由按正常规则对附属问题有管辖权的法院裁决，原来受诉的法院根据其他法院对附属问题的判决作出案件本身的判决。[3]
