(二)行政决策程序的制度建构
“行政参与”与“行政公开”的程序理念要在程序运行中得到有效的实现，就必须以其为内核建立具体的正当性程序规则。对于行政决策程序的制度建构，笔者认为应以“行政参与”与“行政公开”理念为核心，并辅之以其他相关程序制度规则，最终在该领域内形成一套完善的程序规则体系。
现代公共行政实践表明，行政决策越来越依赖于“技术”、“专业性知识”等理性化要素，基于行政决策程序的特殊性，要求行政决策程序不仅限于听证、说明理由等，还应当包括专家咨询、可行性论证等重大决策程序的特殊制度。本文在借鉴和吸收国外公共政策学对公共政策进行评估的通用标准的基础上，以使行政决策最大程度接近“理性”为目标，认为行政决策程序的制度构成包含以下几个方面：
第一，公众参与。即践行法律法规中所规定的听证制度，扩大其适用范围，完善民意调查和民意反映制度，提高公众参与意识和参与水平，健全利益团体表达制度，畅通参与渠道，以推动行政决策过程的公开化和民主化。
公民参与行政决策的意义至少有四个方面：首先，公众参与可以尊重民意的姿态和彰显决策的民主性来获得政策的正当性，促使行政过程的“自我合法化”。其次，公众参与可以获得公众对决策内容的理解和支持，“增加公民对政府决策公正性的信任”，[6]减少执行中的矛盾和冲突。“公众更广泛的参与有助于冲突能量的横向释放，而不是纵向上传，形成上下对立。”{16}在倡导公共服务型政府背景下，更是如此。再次，公众参与可以弥补决策所需的智慧、知识以及信息的不足，提高决策质量。另外，“参与本身就是有价值的，因为它使公民具有一种对政府管理过程的参与感。”[7]20世纪90年代以来，在西方“协商民主”的政治背景下，[8]公众参与的重要性和基础性愈加得以彰显。
第二，专家咨询。现代行政决策呈现大型化、多变化、综合化趋势，一项重大决策往往涉及政治、经济、文化、社会生活多个领域，所需要的知识、经验、智慧、信息都是决策者个人无法包容的，因此，必须发挥专家学者和专业人员的作用。专家咨询制度的建立有助于实现行政决策的科学化。当然，我们也不能忽视专家咨询制度的局限性。这种局限性在专家个体上，表现为知识和信息的有限性、观点和意见的偏颇性；在专家群体上，则通常表现为结构上的单一性以及由此带来的意见的杂乱性，等等。[9]对我国而言，专家咨询制度实践中所呈现出的问题，“从根本上恰好反映出专家咨询制度存在保障专家独立性机制和抑制专家知识滥用的‘双重缺位’”{17}(314)。因此，我们需要将专家咨询制度落到实处，在拓展专家选取范围的同时，也要实现专家咨询制度与公众参与制度的有机结合。在专家咨询实践中，促进公众与专家在意见表达、信息交流和对话基础上实现有效互动。
第三，可行性论证。即对行政决策对象的适当性、可能性和可行性进行论证，并作出肯定、否定或修改等意见报告。一般包括技术可行性、政治可行性、经济和财政可行性以及行政可操作性等。另外，行政决策也应进行成本—收益分析、资源环境评价、弱势群体保护以及公共利益衡量等，这些都是可行性论证的重要内容。
