本文试图按照“行政过程论”的研究范式，将行政决策置于整个宏观行政过程之中予以考察，以动态的视野把握行政决策这一行政法现象，从而将其纳入到法的统治之下，正确识别该行政活动的法律制度性质、法律实体规制以及程序规制等问题。从行政过程视角研究行政决策，将行政法治的一般原则与具体行政决策结合起来，不仅有具体制度的研究价值，也充实“行政过程论”的总体成果。从行政过程的角度，动态地考察与分析行政决策的权力配置、运作与被监督的过程，考察行政主体与行政相对人通过协商而发生的权利义务的发展和变化，不再拘泥于若干具体的行政行为形式，这是对传统的行政行为范式的超越。行政法体系对于行政决策这个动态的行政过程如何接纳，行政机关如何选择组织架构、活动机制和规制程序，如何更好地把握内在机理以符合行动的法治之要求，必将为行政法学研究注入新的活力。
二、制度定性：作为过程的行政决策
行政决策作为一种重要的行政活动，是指具有法定行政权的国家行政机关或有合法权限的政府官员为了实现行政目标，依据既定的政策和法律，对面临要解决的问题，拟定并选择活动方案，作出决策的行为。行政决策具有公共性、执行性、广泛性、法定性之特征。[2]公共性，即行政决策的宗旨是谋求公共利益和社会利益。执行性，意指将执政党的决策和立法机关的决策变为政府的具体措施。广泛性，指行政决策的内容涉及整个国家和社会的公共事务，从中央到地方，涵盖政治、经济、文化、社会生活各个领域，随着社会发展，行政决策在保障民生等方面还可能进一步扩大。法定性意味着行政决策的制定和实施以法律为依据，行政决策的权限、内容、程序要具有法律的授权。只有宪法和法律赋予行政权的组织和人员才可行使行政决策权。行政决策以国家权力为后盾，通过行政方式作用于社会，对相对人形成相应的拘束力。
我国行政学界和行政法学界都把行政决策作为一种公共行政的核心活动看待。从主体的角度看，行政决策包括行政法规、部门规章和行政措施、决定和命令，这是一种广义的理解；从性质的角度看，主体并不局限于行政机关，立法机关和司法机关有关“行政性”的决策也应包含于“行政决策”之中。笔者主张从决策主体性质与决策内容性质两个维度来界定行政决策活动，即，行政决策应排除“行政立法”(严格讲行政立法属于“立法决策”)，也应排除“行政司法”(如美国行政法中的“行政裁决”)。行政决策专指行政主体关于行政性事务的决策活动，体现行政裁量权综合运用的过程和结果。因此，笔者认为，可以将行政决策界定为，行政决策主体基于国家法律和政策，根据预定目标，作出旨在分配社会资源和价值的，从而设立、变更和终止行政法上的法律关系的对策行为。此定义意在摆脱行政学的“决策目的论”{1}。行政决策单纯为履行“行政职能”，或为解决“行政管辖领域的问题”，或宽泛为实现“公共利益”，都存在偏颇之处。
如前所述，我们有必要跳出以微观行为性质为标准对行政决策进行考量的传统模式，在承认行政决策具有复合性质，需要在特殊情况下作出具体分析的基础上，运用“行政过程论”的范式对其制度定性进行重新考量。基于此，行政决策就可以被定性为以动态方式实现行政目的、具有独立价值的“一般性制度”，进而将其纳入法治的考量范围。具体而言，包含三个层面的意义：
