作为过程的行政决策
——在一种新研究范式下的考察
戴建华
【摘要】行政决策是一种重要的行政活动，传统行政法学研究范式因没有对法律效果的形成过程予以足够的关注，显现出行政决策研究的不足。按照“行政过程论”的研究范式，行政决策可以被定性为以动态方式实现行政目的、具有独立价值的“一般性制度”，进而将其纳入法治的考量范围。对其实体规制主要体现在对行政决策的法律依据和法律意义的考察； 而程序规制应以“行政参与”与“行政公开”理念为核心，并辅之以其他相关程序制度规则，形成一套完善的程序规则体系。
【关键词】行政决策；行政过程；实体法规制；程序法规制
【全文】
一、导言：行政决策与行政法研究范式的转换
目前，由于马克斯·韦伯意义上的官僚制尚未完整建立，公共服务精神和公共责任程序缺失，中国的行政决策法治状况比较落后，特别是行政决策程序亟待规范，行政决策风险评估机制和重大决策跟踪反馈和责任追究有待加强。基于此，2010年11月国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》中指出：“坚持依法科学民主决策”；随后，在2011年3月28日中共中央政治局就推进依法行政和弘扬社会主义法治精神进行集体学习时，中共中央总书记胡锦涛强调，“……加强行政决策程序建设。”
不过，近几年来，我国也在不断探索推进行政决策发展与完善的路径。2002年1月，国务院有关部门第一次举行全国性的行政决策听证会，就“铁路部门旅客列车票价实行政府指导方案”进行听证，引起社会广泛关注。各地根据各自实际，积极开展制度创新。2005年1月，湖北省颁布《湖北省人民政府关于推进行政决策科学化民主化的若干意见》，就行政决策的基本规则、程序、民主协商、专家咨询、监督、责任追究等予以规范。2008年4月，《湖南省行政程序规定》颁布实施，要求县级以上人民政府在作出重大决策前，必须严格遵循调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查、集体研究的步骤。显然，构建现代行政决策制度和机制是法治政府建设的必然需求。行政决策不仅关系公民政治权利、社会权利、文化权利以及生存权利的保障与实现进程，关系到服务型政府建设和反腐倡廉制度建设，也关系到国家和社会资源的优化配置和科学合理使用。相当长一段时间，我国行政决策的制度资源不足，但同时，行政决策的理性、民主和法治理念更为缺乏。
总体而言，我国理论界和实务界关于行政决策的研究起步较晚，成果相对还很不足，对行政决策的研究主要集中在公共管理领域，法学界对行政决策的研究，往往是以行政行为包含行政决策行为，显现出研究的不足，这显然与传统行政法学以行政行为类型为中心的研究范式有关。传统行政法学对行政行为理论的研究，往往只是静态地考察行政行为的法律效果而没有对行政行为法律效果的形成过程予以足够的关注，往往只是个别地分析单个行政行为的类型而没有将微观的行政行为放到宏观的行政目的实现过程中去考量，往往只强调行政主体一方的法律地位而忽视行政相对人意思在行政决定法律效果的最终形成中的作用。这种“静态行为类型论”的研究范式必然将行政决策作为一种事实行为而排除在行政行为类型的视野之外。然而，在现代，随着行政程序法治的不断发展与完善，传统行政法学研究范式所暴露出的局限性日益明显。为此，许多学者提出一种新的“行政过程论”的研究范式。[1]按照该理论，行政行为不再是一个个单一、孤立、静止的行为类型，而是一系列不断运动、相互关联具有承接性的过程；每一个实际存在的行政行为，都呈现为一种时间上的持续过程，都包含着若干程序环节和发展阶段，而每一个程序环节和阶段都具有特殊的法律意义，需要遵循不同的法律规则。“行政过程论”的意旨在于打破传统行政法学对行政活动静态的局部性考量的研究范式，将实现行政目的的行政活动视为一个前后承接的动态过程，以求得对行政现象作出更为科学、更具系统性的解释。
