行政紧急处置权的法理解读
陈书笋
【摘要】行政紧急处置权是由行政主体所行使的一种超越常规法律界线的特殊行政权力，它涉及到对权利、利益、秩序等元素的保障，对效率、公正、自由等价值的选择。基于此，对行政紧急处置权背后所蕴含的法治基础、法权关系和法实现机理等理论问题进行法理解读，有助于更好地对其进行制度设计和法律控制。
【关键词】行政紧急处置权；法治基础；法权关系；法实现机理
【全文】
我们在重视对任何一项权力进行制度设计的同时，不能忽视制度背后所蕴含的法理问题。因为任何制度的设计及其完善，从根本上都有赖于法理的指导。选择适用何种法理来指导制度的实施，合理科学的法理能否真正发挥对具体制度的指导作用，直接决定着该制度的实施效果。从这个意义上讲，研究以抽象形式存在的法治基础、法权关系、法实现机理等法理问题，是研究以具体形式存在的行政紧急处置权制度的前提和基础。因此，对行政紧急处置权进行法理解读是十分必要的。
一、行政紧急处置权的法治基础
（一）权利克减与权利保障的和谐
一般认为，在突发事件应急状态中，行政紧急处置权会不可避免地导致公民权利受到某种程度的克减。从我国《突发事件应对法》[1]等规范行政紧急处置权的法律来看，其克减公民权利的情况主要有两种表现形式：其一，直接对公民的权利进行克减，主要表现为对公民的权利进行限制。例如，《突发事件应对法》第13条规定：“因采取突发事件应对措施，诉讼、行政复议、仲裁活动不能正常进行的，适用有关时效中止和程序中止的规定，但法律另有规定的除外。”这一条的规定就是对公民程序权利的克减。其二，对公民科以新的义务。在应对突发事件时，为了维护公共利益和社会秩序，行政主体不仅需要公民、法人和其他组织积极参与有关突发事件的应对工作，有时还需要其履行额外的特定义务。例如，《突发事件应对法》第49条第6项规定，自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的行政主体可以“组织公民参加应急救援和处置工作，要求具有特定专长的人员提供服务。”这就是非常典型的对公民科以新义务的规定。与此同时，行政紧急处置权在行使过程中又贯穿着对公民权利进行克减和对公民权利进行保障的和谐统一。这一点可以从《突发事件应对法》第11条的规定中得到印证，该条实际上规定了行政紧急处置权对公民权利进行克减的标准和底线。换句话说，行政紧急处置权在行使时要遵循比例原则，既要保证权力的行使是控制突发事件潜在危险所必须的，又要确保其对公民权利克减的后果和成本不大于突发事件可能造成的后果和成本。就实质而言，行政紧急处置权克减公民权利的直接目的在于保证行政主体能够尽快恢复正常的社会生活秩序，而其最终目的却是为了保障公民权利的全面实现。从这个意义上讲，权利克减与权利保障的和谐是行政紧急处置权的第一个法治基础。
