四、完善我国对在华国际非政府组织的管理制度的几点对策建议
在上述背景下，如何建构更为完善的在华国际非政府组织管理制度就成了亟待思考的问题。在建构的方向上，走回头路，重新回到完全依赖政策管理的阶段行不通。因为如前所述，旧有的“三不政策”既不能积极地为国际非政府组织来华活动提供便利条件，也不能有效避免在华国际非政府组织的活动危害国家安全和社会稳定。而且完全依靠政策管理的方式也有悖宪法规定的“实行依法治国，建设社会主义法治国家”的要求。中央政法委书记周永康在《加强和创新社会管理，建立健全中国特色社会主义社会管理体系》一文中也明确指出：“要适应全方位对外开放的需要，依法加强对境外非政府组织在华活动的管理和服务，既保护正当交往合作，又依法查处违法违规活动，充分发挥其在促进我国经济社会发展中的积极作用。”{27}因此，破除目前“有法不依”的窘境，从“有法可依”走向“有法必依”理应成为我们的努力方向。笔者将围绕这一方向，对完善我国对在华国际非政府组织的管理制度提出四点对策建议。
首先，《基金会管理条例》的实效性缺失说明，要在对在华国际非政府组织的管理中实现“有法必依”，前提是必须要有一部“良法”，即能够平衡中国与国际非政府组织的各自需要，反映两者良性互动关系的法律。而要有良法，首要的是要有正确的立法指导思想。“如果不解决立法的指导思想问题，法律即使制定出来，也未必能反映社会发展的真实需求和制度变革的理性要求。”{28}在这里，正确的立法指导思想主要是指端正对国际非政府组织的态度，因为党和政府的决策与管理部门对国际非政府组织的认识、判断和态度，直接关系到制定什么样的政策法规。{29}如前所述，在旧有的对国际非政府组织既想利用又不放心的矛盾态度下，很难制定出既能为国际非政府组织来华活动提供便利条件又能有效避免其活动危害国家安全和社会稳定的法律制度。而导致《基金会管理条例》缺乏实效性的“双重登记管理”体制，也正是这种矛盾态度的反映。所以，要实现对国际非政府组织管理的“依良法而治”，就必须改变旧有的对它们既想利用又不放心的态度，破除对它们的不信任心态和防范意识，除非发现有明确的危害国家安全和社会稳定的事实，就应该充分地信任和宽容它们，将其视为能够推动经济和社会发展的有利力量而非敌对的异己势力，鼓励和欢迎它们来华活动并提供必要的制度环境。
其次，在对国际非政府组织充分信任和宽容的态度下，那种建立在对其不信任心态基础上的“双重登记管理”体制显然不合时宜。事实上，“双重登记管理”体制已经被普遍认为是制约和束缚境内外非政府组织发展的最大制度障碍。{30}而在实践中，民政部和一些地方政府在可能的范围内已经对双重登记管理体制作了变通处理，甚至直接取消了这一体制。例如，深圳市从2008年开始，让工商经济类、社会福利类、公益慈善类的社会组织申请人均可直接向社会组织登记管理机关申请登记，而无须在登记前由有关部门进行前置审批。北京市从2011年初起，允许包括工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类等四大类社会组织直接到民政部门办理注册登记手续。2011年7月4日，民政部部长李立国在民政工作年中分析会暨民政论坛上明确表示要积极拓宽社会组织直接登记范围，民政部门对公益慈善、社会福利、社会服务等类社会组织可履行登记管理和业务主管一体化职能；对跨部门、跨行业的社会组织，与有关部门协商认可后，可履行登记管理和业务主管一体化职能。结合这些改革实践，参考已有的一些学者建议，并为达到“既能为国际非政府组织来华活动提供便利条件，又能有效避免其活动危害国家安全和社会稳定”的宗旨和目标，笔者认为，在未来的国际非政府组织管理立法中确立“备案制与登记制并行的分类管理”体制是较为合适的。这套新的管理体制的核心是：（1）所有来华活动的国际非政府组织都必须到民政部门进行备案注册，除非有明显的危害我国国家安全和社会稳定的目的和事实，民政部门就应准予备案，给予其作为“非法人社团”合法存在的权利。未经备案注册的国际非政府组织皆应作为非法组织加以取缔或禁止进入中国活动。备案注册并非行政许可制度，属于非审批程序，目的主要是为存档备查，以便民政部门能够及时掌握在华国际非政府组织的活动。（2）对在扶贫、抗灾、环保、教育、医疗、慈善等为我国经济和社会发展急需的领域工作的国际非政府组织开放登记注册平台，准许它们直接到民政部门进行登记，取得社团法人身份，并在税收减免、资金募集、人员招募等方面提供优惠条件，鼓励它们来华活动。（3）对在政治、宗教、人权等敏感领域工作的国际非政府组织也开放登记注册平台，但应在相关业务主管单位同意之后才能到民政部门进行登记。
