四、应将“教育法治化”提升为未来教育改革的指导思想之一
在这份“纲要”中，“依法治教”的另一个重要不足在于，它仅仅被定位于教育实务层面，属于教育实务的一个方面—教育管理领域。正因为如此，所以在整个“纲要”中，“依法治教”的份量并不重，这不仅仅表现为内容少，而且所居位置也很靠后。“纲要”共22章（不算最后的实施部分），“推进依法治教”位列第20章。尽管从理论上说，能够为国家中长期教育规划所涉及的内容都是对未来教育发展有重要影响的方面，但不可否认，这种安排还是在一定程度上反映了规划制定者对于不同要素“轻重急缓”的看法。“纲要”关于“依法治教”的这种定位，是“依法治教”的局限所带来的必然结果。以“教育法治化”取代“依法治教”，就是要突破将教育法治问题简约化为教育管理问题的逻辑。
认真检视当前我国教育面临的各种困难和问题，可以发现，其实不独管理方面，教育的方方面面都与法律密切相关，都需要法治化。以教育投入不足为例，这是我国教育领域的一个老大难问题，也是长期制约教育发展的一个根本性问题。1993年发布的《教育发展改革纲要》第一次提出，到2000年财政教育性经费占GDP的比例要达到4%。[7]现在已经到了2010年了，这一目标仍未能实现。然而让人困惑的是，从1993年至今，国家经济高速发展，一直作为“百年大计”而高调强调的教育，其投入却始终跟不上经济发展的步伐，个中原因何在？政府部门的解释是：国家财政收入占GDP的比重较低，所以导致了教育投入的不足。[8]且不说这一解释是否站得住脚，[9]但就解释本身可以看出：即便中央的政策，也有十足的弹性，可以因时因势而变。若从教育法治化的角度来看，造成这一问题的关键在于：我们没有把教育投入设定为政府的法律义务，也没有因为政府不投入或少投入而追究其法律责任，更没有为民众监督和质询政府的作为提供有效的法律渠道。但“教育法治化”能为我们思考此问题提供一种不同的视角，尽管它并非惟一的或肯定有效的：只有当教育投入不再只是一个可大可小的政策口号而成为一项刚性的法治任务并成为一种常态化的公共性支出，教育投入的目标才有可能真正实现。
因此，“教育法治化”的内涵不限于过去“依法治教”所涉及的范畴，它强调教育关系的制度化、规范化、透明化，强调教育制度安排的公开性、合法性、合理性，强调所有参与教育活动的主体在尊重教育规律的同时，其行为都要遵守制度的约束，强调对政府管理教育权力的制约，对教育主体权利的保护，确切地说，“教育法治化”其实是从法律或法治的层面来全面审视教育问题。以教育经费管理为例，“纲要”提出要加大教育投入，加强经费管理，要“建立科学化精细化预算管理机制”，但如果不能将教育经费的全部预算过程法治化、不能将经费拨付使用的各个环节暴露在法治的阳光下、公众不能对支配经费的各种公权力行使有效的法律监督，凭着往昔的经验，人们有理由怀疑，再“科学”的预算也不可能产生积极的效果。
无论从教育对法律的实际需要来看，抑或从法治社会的内涵来看，“教育法治化”都不仅仅是一个局部性问题，而是一个全局性问题。当今世界法治发展的潮流早已使法律超越了传统工具主义的境地，教育管理问题与法律自然不无关系，因而教育管理要实现法治化，但更重要的是，整个教育都应追求法治化，要改变法律只属于教育一个方面问题的陈旧看法。在当代世界，随着现代教育的普及化、大众化、现代学校活动的复杂化、有序化，现代国家的日益法治化，世界各国普遍都很重视教育法治化。以美国为例，“（二战后）至今，是美国教育大发展、大改革时期。美国各级政府通过适时制定与实施教育法规政策，用法律引导美国教育迅速发展，教育改革运动在全国范围内一浪接一浪，促使美国成为世界上教育最发达的国家之一。”{10}(P.20)法治化不仅为人们提供了一种从整体上认识并思考教育现存问题的视角，同时也为改革和发展教育提供了一种新的思维和路径，“教育法治化”应成为未来中国教育改革和发展的指导思想之一。
