二、“依法治教”是一种并不准确的表述
“纲要”关于“依法治教”的专章安排，凸显了国家对教育法律问题的重视，这一思路值得肯定，然而从内容而言、从中国教育发展的长远来看，“依法治教”并非一个准确的表述。用“依法治教”粗略地描述和指引过往的教育法律问题尚可，但若用于一个长达10年的未来规划却很不足取。
“依法治教”是我国教育领域使用频率很高的一个词汇。据笔者查阅，1994年之前，这一词汇的使用率还很低，在当时国家教委每年发布的年度工作要点中亦无这一提法。只在一些地方的教育行政管理工作中时有出现。1995年国家教委发布了《关于实施＜中华人民共和国教育法＞若干问题的意见》，要求“树立全面依法治教的观念”、“积极推进全面依法治教”。在这份最高教育行政主管部门的文件中几次出现“依法治教”，表明此前地方教育领域的一些做法及提法开始获得理论上的提升，于是“依法治教”的概念被正式确立，在此后国家教委及后来教育部的年度工作要点中，这一词语几乎每年均出现。
“依法治教”并非来自“依法治国”。很多人认为“依法治教”是“依法治国”在教育领域的实践，但事实并非如此。“依法治国”是1990年代中后期提出的，而“依法治教”却出现得更早，它是1980年代中后期“依法治理”活动的产物。所谓“依法治理”，指的是由国家主导开展的一项社会法制建设活动，自上世纪80年代后期开始，随着第一个“五年普法”的推进以及党和国家领导人的重视，全国从上到下、各行各业都开始陆续推展“依法治理”工作。“依法治理”分为“地方依法治理”和“行业依法治理”，前者指的是地方建章立制，努力追求和实现地方各项事业管理的制度化、规范化；后者则从行业出发，要求各部门、各行业建章立制，实现管理的制度化和规范化。“依法治教”自然属于“行业依法治理”的范畴，在当时的时代背景下，同其他各行业一样，教育领域也积极开展“依法治理”活动，并结合行业特点称之为“依法治教”。
“依法治教”是上世纪末中国社会关于教育法律问题的一个阶段性认识。新中国成立后，在较长的历史时期，教育主要靠执政党和政府部门的政策为行动指针{2}。相较于法律，政策有很大的社会适应性，在法律供给不足的年代，“政策治教”有其必然性和历史意义。但由于政策缺乏稳定性，负面效果也很大，因而到了上世纪80年代，随着全社会对过去“无法无天”的历史教训及“政策治国”的反思，法律的作用重新受到重视，国家的法制建设逐渐展开，“全民普法”、“依法治理”就是当时法制建设的重要内容之一。“依法治教”是“依法治理”活动在教育领域的体现，它的提出契合了当时建设“社会主义法制”的历史潮流，一方面强调兴办教育要有法律保障，另一方面强调管理教育要依法而为，这既是对过往教育法律资源匮乏、政策粗疏无常的历史性反思，也是当时对法律之于教育重要性的一种认识。
“依法治教”是关于教育与法律二者之间关系的一种并不成熟的认识。上世纪后期，整个中国社会都在探寻法律与治理国家间的关系问题，教育领域也在探寻教育与法律之间的关系，“依法治教”就是这种探寻的重要成果。“依法治教”重点强调两个方面，一是法律，二是管理，前者要求加快教育法制建设，即加强教育立法，后者要求依据这些法律来管理教育事业。早在1997年，当时国家教委的负责人在讲话中曾指出：“教育法制建设不断完善，教育执法力度进一步加强，依法治教的观念正在逐步形成。”[2]从中可知，教育立法和教育执法是“依法治教”的两大支柱。到了2010年，教育部在当年的工作要点中指出：“坚持依法行政、依法治教、依法治校”，[3]“依法治教”是教育行政部门“进一步转变职能，树立良好作风”的内容之一，要求政府依法行使管理教育的职能。因此，“依法治教”的提出，实为中国的教育与法律之间确立了一种目的与手段的关系，其思想主旨是反对过去计划经济体制下形成的以政策、行政手段管理教育的方式而代之以依法管理，这种认识有着重要的历史价值，但在今日看来，它对教育与法律关系的体认并不全面亦不成熟。
