近日，最高人民法院又下发《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》（法发2010年18号）。该文件强调指出，各级法院必须坚持能动司法，见事早、行动快、积极应付，妥善施策。要准确把握司法政策导向，依法保障、引导、支持有利于加快经济发展方式转变的经济活动和经济行为，保证加快经济发展方式转变工作早见成效。要认真贯彻“调解优先、调判结合”的司法工作原则，积极推动构建司法调解、人民调解与行政调解“三位一体”的大调解格局，加大调解力度，充分发挥社会各界在矛盾纠纷化解中的重大积极作用，形成全社会解决矛盾纠纷的最大合力，尽量将矛盾化解在基层、化解在萌芽状态，避免因处置不当引发群体性事件。[6]
可以肯定的是，随着一系列司法政策的出台，尤其是最高人民法院最近发布的《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》，行政案件撤诉率将会有大幅度上升。[7]对行政诉讼案件撤诉人们从忧虑到欢呼，从视为不正常到刻意追求，从追求到获得司法政策支持，不同时期的司法政策在其中起了决定性的作用。
三、以《撤诉规定》为基础的现行撤诉制度剖析
如果说行政诉讼中的撤诉制度“这一具有浓重的职权主义色彩的制度安排，体现了在我国行政法治初创的特定情境下，对于原告实际处境的关怀和对法院职能的期待，”[8]那么，在我国行政诉讼制度已经实施20年的今天，这一制度安排的背景是否有了实质性的变化，从而也应当对这一制度本身的内容有所改革呢？应当说，在现行《行政诉讼法》的制度范围内，《撤诉规定》已经较为明显地体现了这一改革趋势。最为突出的表现就是其第1条之规定。该规定所谓的司法建议，实质上就是鼓励被告改变被诉的行政行为，以取得原告的同意从而申请撤诉。当然，这其中除了原告因自身能力的增强而在撤诉中的自主意识也相应提高外，还有一点就是处于社会急速转型的今天，各种矛盾凸现，使得纠纷尤其是官民纠纷不应当以诉讼这个唯一的方式来解决，尤其要寻求诉讼外的比如调解的方式以求得真正意义上的“官了民了、案结事了”。
基于此，《撤诉规定》在原有撤诉制度基础上分别就撤诉审查的一般条件、裁定准予撤诉的条件、对被告改变其所作的具体行政行为情形、法院对履行情况的监控、对结案方式的完善、撤诉不符合条件或者坚持不撤诉的处理、撤诉适用阶段等问题作了较为系统的规定，并且在诸多问题上有所创新。但是，由于目前的《撤诉规定》实际上是承载了现行行政诉讼制度明显不能承受的“调解”之重，所以必须尽可能完善这一制度。一是对行政诉讼中的撤诉从而也对行政诉讼中的调解予以最大限度的规范。二是为行政诉讼法的修改奠定该问题上立法规范进一步完善的基础。
以《行政诉讼法》为基础，以《撤诉规定》为主要内容的行政诉讼撤诉制度，在以下问题上值得进一步地探讨：
（一）法院对撤诉申请审查什么
根据现行有关撤诉问题的规定，不管法院是处于被动状态还是主动出击，法院必须对撤诉申请予以审查，这是必经程序。撤诉审查是法院的权力同时也是其义务，法院在对撤诉申请进行审查时，不仅要进行形式审查，还要进行实质审查，最后作出是否准许的书面裁定。行政诉讼撤诉制度两个最为重要的原则就是当事人自愿原则和撤诉合法性原则。当事人自愿原则一方面要求被告和法院不能强制原告撤诉，另一方面又要求法院必须尊重和保障原告基于自愿的这种诉权处分权的实现。而合法性原则又要求法院对原告的撤诉申请必须依法进行审查。因此，首要的问题是法院对撤诉申请审查什么。
原告申请撤诉的原因确实是多方面的。如原告自愿申请撤诉、被告改变被诉行政行为原告同意而申请撤诉、法院动员原告撤诉等。如果再仔细研究便不难发现，每个原因的具体诱发因素是多方面的：如原告申请撤诉有可能确实是其认识到自身行为的违法性，应当受到行政机关的制裁而申请撤诉，有可能是屈从于被告的压力而申请撤诉等。被告改变被诉行政行为的具体动因也是多方面的：如有的是确实认识到行政行为的违法性而主动改变，有的是因法院的动员而改变，有的可能是为了应付原告而作一些并未使原告获益的改变。法院动员原告撤诉也是出于不同的目的，甚至不排除迫于被告的压力而动员原告撤诉。因此，法院首先要审查撤诉的具体原因。就理论研究而言，研究撤诉的具体原因进而研究不同原因的具体诱发因素，是为了更好地确立撤诉申请审查的标准，建立完善的撤诉申请审查规则，减少和防止违法撤诉。
