行政诉讼撤诉若干问题探讨
黄学贤
【摘要】行政诉讼中的撤诉历来是理论与实践关注的热点问题之一。我国行政诉讼撤诉制度的发展与司法政策的历史变迁之间存在着不可分割的紧密联系。不同时期的司法政策在其中起了决定性的作用。行政诉讼撤诉制度在以下几方面的完善显得尤为重要：对撤诉申请审查什么、如何审查、遵循什么程序、撤诉后的救济权如何保障以及如何发挥检察机关在撤诉中的监督作用、裁定准予撤诉时如何一并处理民事纠纷、赋予撤诉裁定书执行依据的法律效力、正确处理撤诉适用阶段与原有判决既判力之间的关系、理清撤诉与调解之间的关系等。
【关键词】行政诉讼；撤诉；司法政策；制度完善
【全文】
一、问题的提出
近几年来行政案件的申诉上访率居高不下，形势严峻。今年5月22日在广东东莞召开的全国法院行政审判工作座谈会上披露了以下信息：2009年全国法院全年新收刑事、民商事、行政一审案件668万多件，其中，行政案件虽然不足2%，可行政申诉上访案件却占了全部申诉上访案件的18％左右，比平均值高出8倍。据悉，为破解行政案件申诉上访率高这一难题，最高人民法院决定从5月22日开始到今年底，在全国各级法院集中开展解决行政案件申诉上访专项治理活动，并将其纳入政法机关集中开展的“涉法涉诉信访积案清理”活动和“百万案件评查”活动，统一部署，统筹安排。最高人民法院副院长江必新表示，专项活动排查的案件包括列入“涉诉信访积案清理”活动、“百万案件评查”活动名单中的行政案件，以及2009年以来进京赴省申诉上访的行政案件；重点排查非正常申诉上访、重复申诉上访、越级申诉上访案件。要实行包案责任制，包案到省、包案到院、包案到人；对属于错案和有瑕疵的案件，必须依照法定程序纠正或补正。[1]导致行政案件申诉上访率攀升的原因是多方面的，有整个体制原因以及具体行政诉讼制度原因等。要真正解决问题必须条分缕析地找出问题之所在，进而研究解决问题的对策。
二、行政诉讼撤诉制度的发展与司法政策历史变迁之间的关系考量
我国行政诉讼中的撤诉制度有一个发展过程。目前涉及到行政诉讼撤诉问题的主要规范有：《行政诉讼法》第48条、第51条；最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第31条；《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（以下简称《若干解释》第37条、第49条以及《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》（以下简称《撤诉规定》）。[2]对行政诉讼中的撤诉问题，就司法实践而言经历了一个从撤诉率高，到撤诉率下降，再到撤诉率大幅上升的发展过程。伴随着这一过程，学术界也经历了一个寻找对策遏制行政撤诉，到支持撤诉率下降，再到转变观念为撤诉率大幅提升鼓与呼并寻找理论依据的发展历程。透过行政诉讼撤诉司法实践和理论探讨的发展历程，我们不难发现其背后的司法政策之变化。
1990年10月1日《行政诉讼法》正式施行，其后的一段时间内撤诉率一直维持高比率。其间，无论就《行政诉讼法》及其司法解释的本意，还是理论界的呼声，均对这种高比率持否定态度的。这从实务部门的态度中可以看出。例如，在1990年9月召开的首次全国法院行政审判工作会议上，安徽省高级法院行政审判庭的一份报告称：“当前，行政审判实践中较为突出的一个现象是，在人民法院受理的行政案件中，撤诉案件占相当的比例。”重庆市中级法院行政审判庭的报告也称：“我市行政审判工作开展以来，以撤诉方式结束诉讼程序的行政案件所占比重较大。”[3]学界一般也是较多地探讨行政诉讼中的不当撤诉及其控制问题。
在当时的条件下，行政案件撤诉率居高不下，是作为一种不正常现象引起各方面关注的。为此，包括最高院在内的许多法院将降低撤诉率作为一项重要工作。最为典型的是吉林省高院在1997年初专门下达文件，要求各地法院特别是基层法院行政案件撤诉结案率不得超过30%，并将此作为评选“行政审判群众满意法院”和“群众满意行政法官”的重要条件。经过努力也确实起到了功效。吉林省法院一审行政案件撤诉结案率由1997年的48％下降到1998年的26%，1999年（9月份前）一审行政案件撤诉结案率为28%。其他地方法院多有类似的做法，从而行政诉讼撤诉率在1998年之后明显下降。显然，在这一变化中司法政策发挥了明显的作用。
