五、澳门行政主导体制的完善建议
如前所述，澳门行政主导体制最大的缺点是行政权目前缺乏有效的监督，与香港相比差距较大。香港抒行政主导，较弱，需要通过制度改进加强政府权威，提高行政效率，化解政治对抗。澳门的“行政主导”则要强些，回归后的澳门受益于行政主导体制止——行政高效、经济发展、治安好转，但是近期却因欧文龙贪污案、东亚运超支、行政法规违法等事件，受到“行政独大”和“行政霸道”的诟病，2007年又因未能合理引入外来劳动力，触及本地居民利益，引发社会不满。对澳门来说，行政权力的强势地位和制约力量的薄弱，造成了政府声誉下降，因此我们必须对其行政主导体制进行完善。
第一，坚持法律优位和法律保留原则。回归前的澳门实行双轨立法体制，立法会制定的法律和澳督制定的法令具有相同的效力，而澳门基本法没有明确规定行政长官制定的行政法规与立法会制定法律的效力孰高孰低。因此有人认为，两机构制定规范性文件的权力都是基本法授予的，法律位阶应当一样。但是这种观点与法理和基本法都不符。一方面，立法会的性质是民意代表机关，立法会作为民意代表机关通过的法律，其效力高于政府行使行政管理权而制定的行政法规，这是法治原则中的法律优位原则；另一方面，澳门基本法规定政府必须遵守法律，执行立法会通过并已生效的法律，而政府遵守和执行法律的方式之一就是制定不同法律相抵触的行政法规。因此法律的效力高于行政法规是不容置疑的，这种认识目前已经被澳门“立法法”所确认。2009年7月《关于订定内部规范的法律制度》经澳门立法会审议通过。该法明确“法律优于其他所有的内部规范性文件”。它列举了必须由法律规定的19个事项以及6个可以由独立行政法规规定的事项，明确了补充性行政法规可就具体执行相关法律订定的事宜作出规定，并用一个兜底条款将法律保留以外的事项的立法权概括性地授予了独立行政法规。这种立法体制与国家《立法法》的内容基本相似，符合法律优位和法律保留原则。澳门当下最紧迫的立法任务是，将回归后沿用的澳督制定的法令和在该法生效前已公布的行政法规，根据该法的要求修改、暂停实施或废止，尽量缩短修法的过渡期，不至于因某些违法的行政法规继续有效而影响澳门居民权利的实现。
第二，由法院对行政法规进行监督。澳门基本法既没有规定立法会有追认行政法规的权力，也没有规定立法会可以撤销行政法规，更没有规定行政法规必须报全国人大常委会备案。[10]相对于法律通过前可发回重议、通过后须备案审查而言，基本法没有对行政法规的监督机制作出任何规定。笔者认为，由法院对行政法规进行司法审查（包含“违宪审查”和违法审查，此处仅指后者）是一个恰当的选择，既有利于司法权制约行政权，也与澳门已有的法律制度相兼容。2006年澳门中级法院的三个判决都对基本法中的重大理论问题作了解释，即行政法规是否必须以法律为依据，这当属于“违宪审查”的范畴。因为基本法没有赋予法院“违宪审查”的职权，各界对此还有争议，所以不宜盲目推进“违宪审查”制。但是澳门《行政诉讼法典》隐含了法院对行政法规有违法审查的权力，法院应当用好此项权力。该法典规定，某个规范在个别案件中即使被宣告违法也不立即失去普遍约束力，而只对个案丧失效力，如果某个规范在三个案件中被三次裁定违反法律，法院就有权宣告其失效。这是一种特殊的附带式的司法审查制度。在澳门“立法法”出台前，规范性文件的法律位阶、法律保留的范围与行政法规的种类等问题都没有得到明确，由此造成法院对行政法规的审查只能以解释基本法为基础，“被迫”实施了“违宪审查”但“立法法”的实施使得审查标准非常明确，法院无须把对行政法规的违法审查提升到“违宪审查”的高度，只需启动行政诉讼制度中的宣告失效制度即可。如此司法机关在适用立法机关制定的法律过程中实施对抽象行政行为的监督。
